國會改革的憲政考量

（圖／立法院記者聯誼會提供）

在臺灣民主化的過程，立委藉着言論免責權衝撞威權體制，功不可沒。蔡政府全面執政，視立法院爲立法局，國會議員宛如莎士比亞所描繪身陷地下室的蟾蜍般，必須仰賴陰氣吐納苟活。此番大選結果朝小野大，藍白在野黨對於國會改革有高度共識，特別是國會的調查權。

國會改革有內外兩大面向：內部包含本身的能力（調查權、聽證會）、結構（委員會資深制、單一召委）、資源（預算、會期、幕僚、國會圖書館、政策研究規畫）、程序（協商、警察權）；外部是指與總統（制衡）、政黨（政策協調）、選民（選制、對選民負責）、利益團體（陽光）的關係。

國會自主除了看朝野實力，端賴憲政體制：內閣制由席次過半政黨組閣，先天上行政與立法合一，國會相對弱勢，除非是聯合政府；總統制則強調國會制衡總統，後者直接對選民負責，只能受邀到國會發表國情諮文、說明法案推動，即席詢答違反權責相符原則、不倫不類。

根據1997年《憲法增修條文》，總統任命閣揆不再需要國會同意，然而卻又給倒閣權（不信任案）棒棒糖、配套總統解散國會，這是吃高血壓的藥又打強心劑。另外，備而不用的是總統覆議法案的權力，用來抗拒國會的政策主導，當全體委員1/2以上維持立院原決議，行政院長就應接受該決議，卻儼然是內閣制。

美國戰後有一半時間是朝小野大，總統豈不如喪考妣？其實，除非連執政黨議員都反對，總統不得已可以否決法案，否則往往必須跟反對黨議員曉以大義，包括訴諸校友、同鄉情誼。事實上，總統除了法定職權，說服力就是最有用的實力，除邀請異議議員到白宮，必要時更要親赴國會山莊移樽就教。

馬英九總統全面執政時，嘗試以撤銷黨籍來剝奪立法院長王金平的立委及議長身分；蔡英文任內不只議長言聽計從，不分區立委馳騁委員會，連黨籍召委都退避三舍。不免讓人質疑，政黨比例產生的國會議員要如何制衡總統？至於區域立委也噤若寒蟬，難不成怕被叫去官邸聽訓？

有關國會的人事同意權，監委、考委、大法官已由國民大會轉到立法院，政務官人品審查未嘗不可，而獨立行政機構則必須改弦更張。調查權是國會監督的利器，除了聽證制度有待精進，也包含成立調查委員會，強制要求作證（提供證物）、訂定藐視國會（拒絕作證）罰則，最終的處罰還是看司法部門。

總統制強調三權分立，儘管立法、行政、司法三個機構分開，權限必須稍有重疊，否則無從制衡。當年國會減半，表面上要提高立法效率，卻讓委員權力加倍，其實是國、民兩黨聯手殲滅親民黨、臺聯黨。殊不知，國會除了立法外，還有監督行政及服務選民等功能。

兩大黨於2004年大選後修憲，幸好親民黨立委許淵國堅持，立法院才舉辦10場公聽會，我受邀在第一場發言，一進場就被沈富雄立委調侃，「人家都有結論了，你們還來這裡幹什麼？」2015年的公聽會行禮如儀。總不能拿止痛藥治百病。