國際發展合作打上更多“南方”烙印

趙 裴美國國務院不久前宣佈完成對美國國際開發署（USAID）的審查，決定取消其83%的項目。實際上，近年來美國國際開發署對外援助規模一直在縮減。而且自2022年俄烏衝突爆發以來，該機構大約1/3的資金作爲特別項目給了烏克蘭，用於其他國家和地區援助項目的資金進一步被壓縮。不僅美國，英國對外援助近年來也在顯著減少，並且早在2020年就撤銷了主導對外援助的國際發展合作部。另外，如果剔除對烏援助，歐盟國家對外援助資金數額近年來下滑也很明顯。換而言之，即便美國國際開發署沒被關閉，西方國家對外援助收縮的進程也已經在加速中。美國等西方國家對外援助規模縮減，很大一部分原因是國內經濟承壓、財政預算收緊，對烏克蘭的大規模援助尤其牽扯了它們的精力和財力。除此之外，通過援助干預別國政權的政策工具越來越不好用了，也是西方國家對於“援助外交”態度漸冷的一大原因。推動美國國際開發署成立的法律文件《1961年對外援助法案》規定，美國對外援助的目的是“反對使現在自由與民主的人民處於敵對政權控制之下”，防止發展中國家走上“錯誤的發展道路”，“保衛美國的政治、經濟利益和國家安全”等，類似政策目標也被寫入同年成立的美國國際開發署工作指南中。冷戰結束後，意識形態之爭一度有所淡化，但關於發展中國家發展道路的爭論依然存在，美國國際開發署又舉起以“華盛頓共識”爲代表的“西式自由市場經濟”的旗子，試圖以援助撬動受援國的經濟發展模式甚至整體發展道路。但一方面，近年來西方國家發展模式暴露出來的問題越來越多，對發展中國家吸引力下降；另一方面，不少發展中國家逐漸摸索出符合自身國情的發展道路，不再迷信什麼“普世模式”，因而留給西方國家通過資金和技術援助施加干涉的空間愈發狹窄。相對於西方國家對發展中國家的援助日益式微，發展中國家之間的發展合作、相互援助卻越來越如火如荼，方興未艾。目前，在全球商品貿易總量中，南南貿易佔比35%，北北貿易僅佔25%，全球南方國家已經不再僅僅是北方國家所定位的“生產車間”；2023年發展中國家間直接投資達到8670億美元，是發達國家對發展中國家直接投資的兩倍多，發達國家具有的資金優勢已不再那麼明顯。更重要的是，廣大全球南方國家通過各種發展合作機制在不同場合發表宣言，強調在發展問題上的獨立性和自主性。比如，2024年金磚國家峰會提出：“譴責對發展採取出於政治動機的歧視性做法，包括但不限於那些不符合《聯合國憲章》原則的單邊強制措施、發展援助附加的明示或隱含政治條件和損害國際發展援助提供方多樣性的行爲。”2024年中非合作論壇北京峰會提出：“支持彼此探索基於自身文明特色、發展需求和科技與創新的現代化模式。”以開放包容、平等互利、相互學習爲原則的全球南方國家間發展合作，將會走得更穩更遠。與此同時，西方國家通過援助干涉別國發展路徑的手段失靈了，但其干涉動機以及與此相關的對抗性思維並未改變。現在來看，軟的方式不行，可能轉而採用硬的方式，比如美國新政府上臺以來不斷聲稱要“奪回”巴拿馬運河，甚至傳出美國軍方正在制定“收回”巴拿馬運河的軍事計劃。不只美國，其他一些西方國家同樣面臨調整與全球南方國家關係的問題，在援助資金匱乏、西方發展模式吸引力下降的背景下，是放棄對抗性思維，與廣大全球南方國家平等互助、共謀發展，還是“一條道走到黑”，繼續變換手段干擾全球南方國家的自主發展以及發展合作？這是一個需要西方國家作出理性抉擇的歷史十字路口。美國的對外援助體系以及整體外交策略都在發生巨大改變，這種改變也必然波及歐洲國家等其他發達國家的相關策略。從這個意義上說，二戰結束後形成的全球南北關係正在面臨整體上的重構。和平與發展仍是當今時代的主題，發展的力量越來越強大，路徑越來越多元，發展合作的方式越來越多樣，但同時，干擾發展的因素也在發生變化。以美國等西方國家對外援助體系的調整爲表徵，國際發展合作正在進入新的階段，並且打上越來越多的全球南方烙印。（作者是上海外國語大學國際關係與公共事務學院副研究員）