海納百川》解讀「美國國家安全戰略」的臺海新局勢（張競）

2022年10月12日美國拜登政府正式推出其「美國國家安全戰略（National Security Strategy, October 2022），此爲拜登政府在2021年1月就任後，隨即在2021年3月先公佈其「美國國家戰略指導暫行本」之正式版本。（美聯社）

2022年10月12日美國拜登政府正式推出其「美國國家安全戰略（National Security Strategy, October 2022），此爲拜登政府在2021年1月就任後，隨即在2021年3月先公佈其「美國國家戰略指導暫行本」（Interim National Security Strategic Guidance）。

該份文件連封面、序言、目錄以及封底在內長達24頁；由於在就任後能夠以如此果斷步調提出此等政策說明，當時確實曾被各方認爲拜登國安團隊顯然是有備而來，充分展現執政氣勢。

但是經過後續一年多政情發展，拜登在多項政務推行上顯然未若各方預期，聲望明顯下滑，各方開始懷疑其是否能夠順利完成任期，甚至對其能否競選連任都大打問號。如今在拜登政府面對期中選舉選情嚴峻形勢下，總算推出其「美國國家安全戰略」正式版本，其頁數雖然倍增至48頁，但內容對比前述在其初掌政權所推出暫行本，將可顯現出拜登政府國安團隊在過去1年7個月以來，整個規擘美國國家安全戰略之具體成果。

美國國家安全戰略系依據1986年國防部組織改革法案第603款（Section 603 of the Goldwater-Nichols Department of Defense Reorganization Act of 1986, Public Law 99-433）所制定之法定政府政策文件；要求美國行政部門要透過編制本項政策文件，逐年向美國國會提報美國國家利益、對外安全承諾、政策目標以及具體政策，並應附帶提出爲嚇阻威脅以及落實美國安全政策計劃，所必須之國防戰力（The report is obligated to include a discussion of the United States’ international interests, commitments, objectives, and policies, along with defense capabilities necessary to deter threats and implement U.S. security plans.） 等各項法定要求事項。

不過亦有論者指出，美國總統其實會運用此項文件，作爲其向國會、盟友與支持選民進行政策溝通與宣示依據，更藉此建立行政體系內各個政府部會與機構，對於推動其政策構想所需之共識。

儘管該項文件確實具備法源，亦對行政部門產製此文件具有規範性與約束力，但各任總統對於產製此項政策文件重視程度，確實是天差地別。美國各任總統所曾編制之國家安全政策，儘管在架構上大體相似，但深入與詳盡程度卻大不相同；歷來所有「美國國家安全戰略」請參閱官網，對於研究比較政治學來說，確實可從對比這些文件內容中，獲致值得重視之研究結論。

至於解讀本份拜登政府「美國國家安全戰略」，吾人可確認下列初步結論：

首先就臺灣（Taiwan）在該文件中之份量，從暫行本只提一句We will support Taiwan, a leading democracy and a critical economic and security partner, in line with longstanding American commitments. 到正式版本變成下列這段在”Out-Competing China and Constraining Russia“章節內，列在”China”專節中之一段：

We have an abiding interest in maintaining peace and stability across the Taiwan Strait, which is critical to regional and global security and prosperity and a matter of international concern and attention. We oppose any unilateral changes to the status quo from either side, and do not support Taiwan independence. We remain committed to our one China policy, which is guided by the Taiwan Relations Act, the Three Joint Communiques, and the Six Assurances. And we will uphold our commitments under the Taiwan Relations Act to support Taiwan’s self-defense and to maintain our capacity to resist any resort to force or coercion against Taiwan.

然後再加上在“Using Diplomacy to Build the Strongest Possible Coalitions“章節中提到

U.S. interests are best served when our European allies and partners play an active role in the Indo-Pacific, including in supporting freedom of navigation and maintaining peace and stability across the Taiwan Strait.

所以吾人應可認識到臺灣是從屬於華盛頓應對北京之附屬單元，從此呈現出臺灣問題與中國政策之不可分割性，但卻未見得從整段老調重談中，足以證明拜登政府有積極運用臺灣牌對付北京之意圖。

但在另外一句話中，確實是看得出美國有意將歐洲盟友與夥伴拉進其印太戰略規劃藍圖，但同時更刻意要將臺海與臺灣問題「國際化」。

其次就是對北京在用辭用語上之轉變，或許就可顯現出拜登政府心態有所轉變。在暫行本中，China出現過15次、北京出現過3次，但從未出現過PRC用語。不過在正式版本中，China出現過9次、Beijing出現過5次，但PRC卻被廣泛採用出現共計46次。爲何在用辭用語上有如此明顯轉變，確實是值得思考。

再者就是在正式版本最後提到“PART IV: OUR STRATEGY BY REGION”節次中，除在“Support De-Escalation and Integration in the Middle East”以及“Protect Sea, Air, and Space”沒有提到PRC之外，在其他各個地域都提到北京涉入其中。當然這或可顯現出華盛頓確實是將北京視爲全球性競爭對手，芒刺在背感昭然若揭。但相當確定的是在論及太空之專節中，卻沒有提到北京，難道中國大陸航天事業實力還不在華盛頓眼中，抑或是美國認爲其尚未具備競爭地位呢？這個點亦值得繼續關注後續變化。

最後從這份政策文件看來，華盛頓確實是已經攤牌對上北京，儘管到目前爲止還是用competition來遮掩真實信念，但新冷戰大概恐怕很難避免要登場。宋太祖趙匡胤伐南唐時說過：「不須多言，江南亦有何罪？但天下一家， 臥榻之側，豈容他人鼾睡乎？」所以不要看着這篇文件到處寫得是冠冕堂皇義正嚴辭，但恐怕未見得是just cause，而僅僅是just because吧？

而我們身處在華盛頓與北京矛盾愈來愈深，對立愈來愈嚴重夾縫中，到底要如何求生存？難道只能當馬前卒與炮灰嗎？看到如此態勢，讓人想起印度教毗溼奴Vishnu第8個化身Krishna神像乘坐着juggernaut往前衝，最後摧毀所有擋在車前事物之瘋狂啊！

（作者爲中華戰略學會資深研究員）

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