評美國232調查及措施｜專家熱評

美國的單邊貿易保護主義措施是當今國際經貿關係中的主要問題，也是以世界貿易組織（WTO）爲主的多邊經貿秩序面臨最大的挑戰。近年來，隨着美國以國家安全爲名頻繁針對進口產品發起232調查，232調查已經成爲美國進行貿易限制和貿易脅迫的一個重要手段。隨着美國政府更迭和貿易保護主義氛圍愈加嚴重，可以預見美國232調查對國際經貿關係的破壞性會愈發突出。

一、美國232調查和措施成爲了美國貿易限制和脅迫的工具

232調查和措施的法律依據。

美國1962年《貿易擴展法》第232條規定，美國商務部長可以對特定產品進口是否威脅美國國家安全進行調查並向總統提交報告，美國總統有權根據商務部的報告對進口產品實施包括關稅措施在內的限制措施，這就是232調查和措施。

第232條沒有對國家安全進行具體定義，但指出調查必須考慮某些因素，例如預計國防所需的國內生產、國內產能、爲國防提供的必不可少的人力資源和物資，以及進口產品對美國國內生產滿足國防需求的影響；應認識到經濟福利和國家安全的關係，並考慮過度進口造成國內產品被取代、失業、投資下降、政府收入下降等而削弱美國經濟，從而威脅美國國家安全。可以看到232條不僅限於針對影響國防需求的進口產品，而是將任何可能對美國國內經濟和產業造成負面影響的進口產品認定爲威脅美國國家安全，同時給予了商務部長很廣泛的調查、認定權限，給予了美國總統很廣泛的採取措施的權限。232條的規定在美國國內法爲美國利用國家安全的名義對進口採取限制措施以保護國內產業的經濟利益打開了方便之門。

美國232調查和措施的實踐。

在WTO成立之前，美國從1963年到1995年共發起了23項232調查，調查針對的產品主要包括原油、機牀、鉻、錳、硅鐵合金、滾珠軸承以及鈾等。

自1995年WTO成立至2017年，美國僅發起了兩次232調查，232調查基本被閒置。

然而，自2017年特朗普上任美國總統後，美國先後發起了針對鋼鋁產品、汽車及其零部件、鈾礦石及相關產品、海綿鈦、變壓器、電力變壓器和變壓器調節器所用疊片和鐵芯、移動式起重機、釩以及銣鐵硼磁鐵的232調查。其調查頻率之高、針對的產品範圍之廣不禁令人深思，美國的國家安全爲何突然變得如此脆弱？這些大多數在國際貿易中常見的產品爲何突然對美國的國家安全造成了威脅？美國232調查是否真的是爲了保護其國家安全，還是另有原因？ 針對具體的232調查和措施進行分析，不難得出真相。

2017年4月，美國商務部長宣佈對進口至美國的鋼鋁產品發起232調查。2018年3月，美國總統特朗普宣佈以維護國家安全爲由對進口鋼鐵和鋁產品分別加徵25%和10%的關稅。從美國商務部關於鋼鐵和鋁產品的232調查報告以及總統公告來看，其內在邏輯是清楚的：進口產品持續增長，對國內產業造成嚴重損害，因此要對來自全世界的進口產品採取加徵額外關稅的措施。

在鋼鋁產品232調查和措施中，存在很多信息顯示措施並不是真正爲了保護美國的“國家安全”。美國國防部在232調查中致函美國商務部，稱進口的鋼鋁產品並不影響國防部獲取滿足國防需求的鋼鋁產品。特朗普總統在多個場合關於232鋼鋁措施的表態顯示，措施的真實目的是貿易限制，這包括爲美國鋼鋁產業提供保護、重建和擴大美國鋼鋁產業、保護美國就業。美國總統和高級官員還明確表態232關稅措施是爲美國在對外貿易談判中創造籌碼。在北美自貿區重新談判中，美國在獲得了想要的條件後才取消了對加拿大和墨西哥的鋼鋁產品關稅；在與韓國的自貿協定修訂談判中，美國在獲得了韓國在美韓國汽車貿易方面的退讓後纔將對韓國鋼鋁產品的232措施從關稅轉換爲配額；美國在獲得歐盟同意取消對美國產品的限制措施和表態與美國共同對抗所謂的“非市場經濟行爲”後，纔將對歐盟的232鋼鋁措施從關稅轉換爲關稅配額。以上證據都表明232調查和措施已經淪爲了美國貿易限制和脅迫的工具。

美國對汽車及零配件的232調查也清晰地表明瞭其實際目的。美國全國商會會長、CEO托馬斯J·多諾霍在一份聲明中指出，“（汽車及其零部件的232調查）與國家安全無關。美國政府已經表示，其真正目的是利用這一關稅威脅，與墨西哥、加拿大、日本、歐盟和韓國進行貿易談判。”

由此可見，無論是針對鋼鋁產品、汽車及其零部件還是其它產品，美國發起的232調查雖然披着“國家安全”的外衣，但是其貿易限制和貿易脅迫的真實本質無人不知。

二、美國以“國家安全”爲名採取的232貿易限制措施違反了美國的國際義務、破壞了多邊貿易體制

美國濫用232條款，以“國家安全”爲名行貿易限制之實，不僅引發了國際社會的強烈反對，也踐踏和違反了國際社會公認的法律準則和國際義務。包括中國、歐盟在內的九個WTO成員將美國對進口鋼鋁產品實施的232“國家安全”進口限制措施訴至WTO爭端解決機制，通過多邊法律程序來明確美國所謂國家安全措施的違規本質。衆多其它WTO成員作爲第三方參加了爭端程序，並表達了對美國232措施破壞WTO自由貿易體制的關注。

在WTO爭端解決程序中，WTO專家組明確認定美國的232鋼鋁措施違反了WTO規定成員必須遵守的核心義務，包括GATT第1條規定的最惠國待遇義務和GATT第2條規定的遵守承諾關稅義務。

美國試圖辯稱其232鋼鋁措施是爲了保護其國家安全，構成了GATT第21條的國家安全例外，因此不受WTO義務的約束。美國秉承了其一貫的蠻橫態度，首先辯稱國家安全屬於政治問題，應由每個成員自行決定和判斷，WTO專家組根本無權審查。美國觀點的實質就是隻要其在貿易限制措施上任意戴上一個“國家安全”的帽子，就可以規避其所有WTO協定義務。如果美國得逞，世界大多數國家經過艱苦談判達成的保障全球自由貿易的WTO協定義務就面臨着淪爲一紙空文的風險。包括中國在內的衆多WTO成員對美國的觀點進行了駁斥。WTO專家組從GATT第21條的條文含義和結構、WTO《關於爭端解決規則與程序的諒解》的相關規定、WTO協定保障國際貿易安全和可預測性的目標和宗旨、GATT及WTO歷史談判資料等多個方面進行了分析，最終拒絕了美國的觀點，裁定WTO專家組有權利對“國家安全”措施是否符合WTO義務進行審查，國家安全措施必須遵守GATT第21條規定的條件和情況。

美國又辯稱其232鋼鋁措施符合GATT第21條中在“國際關係中的緊急情況”下爲保護國家安全採取的必要措施。WTO專家組認爲美國的232條規定的條件和GATT第21條規定的條件不符，不能以是否符合美國的國內法來替代依據WTO協定的審查，也不認爲美國232條的規定在WTO的審查中具有相關性或重要性。WTO專家組進一步認爲，美國稱其232鋼鋁措施是基於全球鋼鋁產品產能過剩，但這一理由無法滿足第21條規定的“國際關係中的緊急情況”的重大性或嚴重性的條件。WTO專家組最終裁定美國的232鋼鋁措施不符合GATT第21條規定的國家安全例外的條件。

WTO專家組對美國鋼鋁232措施的裁決有着重大的意義。裁決尊重和接受了絕大多數WTO成員的立場和意見，否定了美國可以隨意濫用“國家安全”名義來進行貿易限制的觀點，否定了美國把經濟問題泛化爲“國家安全”問題的作法，實質上否定了美國揮舞232調查這種美國國內法授權的貿易限制工具在國際社會隨意進行經濟限制和脅迫。裁決提出了基於國際通行的條約解釋原則和基於WTO協定相關規定的專業的法律解讀和認定，維護了WTO多邊貿易體制的有效性和權威性，也同時向國際社會表明了美國以“國家安全”名義實施貿易限制的本質，表明了美國是多邊規則和多邊體系的破壞者。

衆所周知，美國爲了破壞WTO爭端解決機制的運轉，惡意阻撓任命WTO上訴機構成員，導致上訴機構停擺。在WTO專家組裁定美國232鋼鋁措施違規後，美國向已沒有足額成員的上訴機構提出上訴，導致裁決無法被通過和執行。美國的上訴是惡意的，本質是拒絕履行WTO的裁決，拒絕改變和更正其違反國際義務的作法。

三、國際社會應團結一致遏制美國濫用232“國家安全”措施

美國近年來頻繁發起232調查，把衆多正常國際交易產品的進口都上升到威脅了美國“國家安全”的高度，這一定程度上反映了美國對自身國際競爭實力和國際經濟地位的不自信。但是，國際社會不應對美國濫用“國家安全”措施的趨勢掉以輕心。在美國政府更迭和貿易保護趨勢愈加嚴重的背景下，在可預見的未來，232調查這個貿易限制工具可能會被更加頻繁地使用。在美國漠視WTO多邊義務和裁決的情況下，美國進行232調查和採取措施的隨意性，利用其創造貿易談判籌碼的有效性，是包括中國在內的整個國際社會將面臨的現實問題，因此也需要整個國際社會團結合作來解決。

國際社會應認識到防止和遏制濫用“國家安全”措施擴散到其它國家和地區的重要性。仿效美國只會導致對多邊自由貿易體制的進一步破壞，最終損害所有國家的利益。國際社會應合作利用多邊機制對美國提出挑戰，從規則層面約束美國的作法，並對美國施加壓力，衆多WTO成員聯合挑戰美國的232鋼鋁產品措施就是一個成功的例子。目前，在WTO改革談判中，美國試圖修改規則，取消對以“國家安全”名義採取貿易限制措施所規定的條件，能否阻止美國的企圖是對國際社會團結一致維護國際經貿規則的決心和智慧的考驗。

（本文作者爲北京君澤君律師事務所合夥人 李法寅）