中國社科院 陳明｜日本跨區域治理（“廣域行政”）政策介紹

現代化過程中，除了人口布局與治理單元不匹配等問題外，人們的日常活動還經常會超出常住地的行政區域，交通等跨區基礎設施需要得到充分建設和維護，土地利用和開發也需要更多的區域性協調，在這一背景下日本適時推出了一系列“廣域行政”措施。日本的“廣域行政”合作機制分爲非法人機制和法人機制兩大類型，每種類型下又有若干具體合作方式。

兩種方式相比，非法人機制更爲靈活，地方政府之間可以運用這些合作機制方便地協同處理一些日常事務。但其不足之處也很明顯：只能解決單一事務（比如消防、應急）或者日常生活中的小事（比如開具居民證副本），對於一些複雜事務則缺少必要的制度化權力，難以發揮實質作用。因此，具備條件的地區近些年來更傾向於設立法人性質的部分事務組合或廣域聯盟。

部分事務組合和廣域聯盟在性質上都屬於特別地方公共團體，一般來說由市町村或特別區聯合組建，主要負責處理聯合單元或其執行機構的部分公共事務。與部分事務組合相比，廣域聯盟具有更廣泛的行政權力，比如可以負責廣域行政區內市政規劃的制定與實施，而且可以直接從中央政府或縣政府獲得權力事務轉移。

廣域聯盟從1995年開始設立，截至2018年，日本全國已經建立了116個廣域聯盟，目前的總體趨勢是廣域聯盟逐步增加，部分事務組合的數量逐步減少。

“廣域行政”是一種比較靈活的治理單元重劃措施，但這一政策的運用需要具備幾個關鍵條件：一是有成熟的中央—地方分權機制，行政層級比較少，管理鏈條不太長；二是地方政府是一個有限政府，政府需要負擔的公共事務邊界清楚；三是廣域聯盟等特別地方公共團體內部能夠實現有效治理，並能與地方政府良好協作。要具備這些條件，首先意味着已經有一套現代化程度比較高的社會治理體系，且“廣域行政”還要求在現有治理體系之上附加額外的制度成本，因而這一措施恐怕只能適用於日本這類中小規模的國家。對於大國而言，如果需要借鑑則必須對政策本身進行大幅的調整改造。

[陳明爲中國社會科學院政治學研究所副研究員，本文摘錄自陳明：《鄉村現代化中的空間秩序與治理演進》，《杭州師範大學學報》（社會科學版）2022年第2期。]