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實際上，自光化三年李誠中佔據柳城和燕郡起，在刺史張在吉和時任兵馬使的周知裕大力推動下，平州和關外的聯繫便一直處於極爲密切的狀態中。
最早的時候，平州是以營州後備和基礎的面貌體現着主導地位，營州的一切都依賴着平州支持，糧食、鐵器、布帛、農具、瓷器等絕大部分用品都需要仰仗平州的供應。
隨着李誠中逐漸佔據小淩河、五股河流域，進而佔據懷遠軍城，將整個營州納入控制之下後，平州和營州的地位開始發生了轉變，從營州單純以金銀銅錢等硬通貨向平州購買物資，而向雙方互相輸送物資這一變化邁進。只不過這個時候的營州向平州輸送的只有馬匹、皮毛等少量物資。營州對平州貨物的需求量也有了爆炸式的增長，幾乎平州所產的每一樣東西，在營州都可以賣上好價錢。
等李誠中將渤海國、新羅等地納入掌中之後，巨量的財富被帶到了營州，除了金銀銅錢等硬通貨外，廣袤的關外所產出的各種物資也衝入了關內，由平州而發散向整個河北大地。這個時候的平州一州之地所產，已經不能滿足營州的需要，而營州販運過來的那些產自渤海國、新羅的貨物，以及草原上的牛羊和馬匹，也不再是一個平州所能夠吞下去的了。這個時候的平州，已經成爲了關內和關外貿易的樞紐，而隨着官道的迅速修建，平州和營州之間的聯繫更加緊密，雙方已經牢牢的綁在了一起。
在營州和平州的關係發展中，平州逐漸淪爲了營州的附庸。之所以出現這種狀況，主要原因有三點，一是營州對工商業不遺餘力的支持。這種支持是全方位的，官府將作坊主和商賈的地位強行擡升到與農牧勞作者相同的地步，甚至還在許多中低級官員和胥吏的選拔上。大力任用有着經商經驗或是懂得生產技巧的商賈和工匠；在律法上，營州制訂了多項保護工商業發展的法令，爲工商業成長營造良好的環境；在政策上，官府出臺了超前於時代的產業發展政策，促使作坊和商戶形成規模化。指導流水化生產方式的大力發展；在貿易中。營州以強悍的武力爲後盾，以最大力度確保商貿行爲不因外界因素而出現不可預估的損失。
另一方面，在官府的支持下，營州形成了柳城和燕郡兩個生產中心。一大批作坊和商戶飛速成長了起來，生產的貨物在質量上已經不遜色於關內，而在成本和數量上則遠遠超出。當然，目前這些作坊大多以軍工爲主，營州對生活生產用品的需求仍然極大。這也帶動了關內商鋪和作坊的進一步發展。這就形成了營州產品佔據高端、關內產品處於低端的生產格局——在這個時代，軍甲和戰馬是絕對的高端產品！
另外，營州手頭上掌握的鉅額硬通貨讓營州處於了事實上的貿易中心。通過戰爭手段得到財富讓官府手頭非常寬裕，以官府爲主的大規模採購成爲了支撐工商業發展的堅實基礎。
最後，營州軍事實力的飛速發展，李誠中官職的不斷升遷，也是營州超越平州的重要基礎，沒有這一點做保障，談什麼都是白扯。
因爲這種緊密不可分的聯繫。平州享受到了營州方面的大量戰爭紅利，這種享受甚至達到了極爲依賴的地步。無論刺史府也好，還是百姓也罷，手中的餘錢也逐漸豐裕了起來，平州甚至出現了一個僅此於營州的工商業階層。如果不是平州官場對於工商業的重視程度和保護力度仍然不夠，這個階層完全不亞於柳城和燕郡的那些大作坊和大商鋪所有者。他們在靈活性和自主性上甚至更強一些。
爲了更好更方便的融入營州煥發出來的生機活力中，平州刺史府全面倒向了營州都督府。刺史府中的官職任命和部門設置開始逐漸和營州都督府接軌。在原先的官府設置上，刺史以下設置各曹。用以處理相對應的民生事務。看似各有分管，與後世沒有太大區別。但實則不然。
這種官府體制是建立在“溥天之下，莫非王土，率土之濱，莫非王臣”這一理念下的。“溥”的意思是“澆水”，原指向周天子的花園澆水，就是說，天下之大，都是天子的花園。天子是天下一切土地和財產的所有者，而一地官府，比如平州，平州刺史是天子在平州的代理人，爲天子看管這一畝三分地。
在這樣的思想指導下，平州刺史府以下各曹實際上是沒有處置權的，他們所做的僅僅是收集民意、轉發文卷、執行刺史的決定，所有的事務都必須由刺史本人決定。在這樣的體制下，如果依照理論而言，勤政的官員會在案牘之間累死。
但事實上並非如此，因爲刺史作爲天子的代理人，他的關注對象僅僅在於兩項：收稅和保持地方平穩。有良心的刺史可能會考慮興修水利——目的也是爲了收到更多的稅。至於什麼地方的經濟發展、什麼老百姓的生活水平、什麼科技和文明的進步等等，統統不在考慮之內，因爲官府沒有這個職能，也沒有這個概念。而佔用官員極大精力的另一項事務——訴訟，其本質也是爲了保持政權穩固。
官府職能的極度狹窄和不負責任，使得官府人員可以用很少的勞動而完成絕大部分事務，可以很堂而皇之的號稱“無爲而治”並因此得到朝廷表彰。
這是過去的平州刺史府處理政務的慣例，但是現在不同了，因爲身邊有一個營州。在營州的帶動下，平州的農業、工商業都有了長足的發展，各種新鮮事務層出不窮，各種政務以幾何速度飛漲。平州刺史張在吉發現，似乎一夜之間，他眼前需要處理的文案堆積如山！
在處理文案的過程中，張刺史發現，其中八九成都與營州有關，這時候他開始思考，營州都督府長史房是怎麼處置那麼多政務的呢？
張刺史是一個胸懷寬廣的人，否則他也不會竭力舉薦和提攜年輕的馮道，因此，他也不介意向過去自己的這個幕僚學習。通過了解，他發現營州都督府長史房下設立了很多新的部門，這些部門的名稱非常俗白，比如辦公室、槯稅科、商貿科、法律科等等，張刺史倒不以爲意，這是爲了方便百姓，很好理解。但他並不認爲這些新的部門就能夠很好的分擔起繁重的事務，部門設置再多也無濟於事，只不過是形式問題，歸根結底還是要報給長史本人來處置，絲毫削減不了長史本人的工作量，或許其中的好處就是上報的時候能夠更有條理一些。
然後張刺史不恥下問，落下臉面和年輕的馮長史做了一次推心置腹的交流，終於得到了答案，答案就是——處置權下放。通過將處置權下放，讓各曹擁有實際的決定權，具體來說，就是讓各曹獲得不需要上官定奪而可自決的批覆權，如此一來，原本必須每項必報的事務，就被各曹分攤了，官府主官就獲得了極大的解脫。
對於這樣的舉措，張刺史很震驚，也很疑惑，他提出來的問題是，主官的權力不就被架空了麼？對此，馮道給他的答覆是：抓好決策、抓好財務、抓好人事。具體而言，主官需要考慮的是一地的發展方向，制定發展政策，通過財物的控制和人事任免來實現自己的治政意圖。
那麼如何保證各曹官吏不濫用權力呢？馮道的解釋是，制定和完善規章制度。一曹制定一曹的規章制度，要細化到如何實施、如何操作、如何追責，各曹依據本曹的規章制度來行使處置權，就可以保證治策在大原則上不出偏差。主官可以通過制定大政策和控制人財物來貫徹自己的施政方略，或加大財力的投入，或撤換不力的官吏。
同時，馮道刻意強調，要想實現這樣的治政框架，必須着力加強對律法的推動，構建一個擁有各種類別法律文本的體系，而非過去單一的依靠一部《永徽律》，必須做到各曹都有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究！
張刺史認真琢磨了良久，終於有所領悟，這似乎是將朝堂之上的各部機構放到了地方，直接在基層以實現處置權的下移。
馮道認爲並非單純如此，這種治政框架打破了過去“民不舉、官不究”的那種官府與百姓涇渭分明的狀況，更講究官府對地方民生的主動引導，從無爲而治到有所爲、必所爲，在功能上更加完善，在責任上更加分明。
張刺史看着這個仍然年輕，卻更加沉穩的年輕人，不禁嘆道：“可道雄才，有此一策，百世留名矣！”
馮道苦笑：“不敢貪都督之功。”
張刺史奇道：“你是說，這是都督之策？”
馮道皺了皺眉，一股奇怪的意味爬上眉梢：“都督言道，此乃‘現代政府框架’。”
張刺史琢磨着“現代政府框架”這個新鮮詞句，又聽馮道追了一句：“都督還說，不改革、無發展。”
張刺史耗費半年之工，全面模仿營州官府體系，建立了新的平州官府，同時，營州方面制訂的律法和條令也越來越多的被平州接受，其中的很大一部分甚至隻字未動便開始實施。
《營州都督府公共交通安全條例》便是其中之一。