關於深化司法改革若干問題的思考
陳光中 龍宗智
作者簡介
陳光中，男，1930年4月生，浙江永嘉人。著名法學家、法學教育家，新中國刑事訴訟法學的開拓者和重要的奠基者。1952年7月畢業於北京大學法律系。2001年，被中國政法大學授予終身教授稱號。曾任中國政法大學校長和中國法學會副會長，現任教育部人文社會科學重點研究基地——中國政法大學訴訟法學研究院名譽院長。長期致力於刑事訴訟法學、證據法學、中國司法制度史和國際刑事人權法的研究，爲培養法學高級人才，發展訴訟法學特別是刑事訴訟法學，改革和健全中國刑事司法制度，加強刑事司法人權保障，開展國內外訴訟法學交流做出了卓越的貢獻。
龍宗智，男，1954年9月生於成都，法學博士，曾任西南政法大學校長，現任四川大學985工程法學創新平臺首席科學家，四川大學法學院教授，博士生導師，法學研究所所長。兼任西南政法大學訴訟法學博導，法學研究所研究員。多年從事法律工作，已出版著作10餘部（含合著），發表論文200餘篇。系教育部法學教育指導委員會副主任。
核心觀點
遵循司法規律是司法改革取得成功的關鍵。確保審判機關、檢察機關依法獨立公正行使審判權、檢察權。
尊重司法規律，還要求審判機關尊重案件的審判及其管理的規律，注意司法的複雜性和多元性，防止以簡單化的行政管理代替司法管理。
要讓司法在法治社會中擔當其使命，首先需要按照司法建設的規律塑造司法主體。
深化司法改革必須遵循司法規律
司法規律，是由司法的特性所決定的體現對司法活動和司法建設客觀要求的法則。遵循司法規律的基本意義，就在於有效發揮司法的功能，以保障實現社會公正、踐行國家法治、化解社會矛盾、維護社會秩序。因而，遵循司法規律是司法改革取得成功的關鍵。司法規律具有相互聯繫性和整體性，又具體體現在司法活動與司法建設的各個方面。立足於法治中國的語境，並參考世界法治國家的經驗，我們認爲我國司法體制和權力運行機制的改革和完善，應當遵循以下基本司法規律。
第一，嚴格適用法律，維護法制權威。我國正在加快建設社會主義法治國家。法治就是指國家權力和社會關係都按照法律規定的制度和程序運行；制定良法，尊崇法律，嚴格施法，全民守法是法治社會的基本要求。正如西方先哲亞里士多德所說的，法治應包含兩個重要意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家普遍服從的法律本身又應該是良好的法律。“司法”顧名思義就是實施法律，嚴格和正確地適用法律是司法的直接目的。在西方一些普通法系國家如美國，法院不僅可以通過判例創造法律，而且在一定情況下有權修改國會所制定的法律。與之不同的是，我國的政治體制是人民代表大會制度，法院只能嚴格執行法律，而不允許修改法律。當然，司法官對法律的適用有一定的自由裁量空間，但絕不能在形式上和精神上違背法律。司法官辦理案件應當努力做到法律效果與社會效果的統一。由於法律效果與社會效果的側重點有所不同，法律效果側重於司法行爲所產生的維護法律權威的作用，而社會效果側重於司法行爲所獲得的民衆和媒體等的社會評價，因此兩者在大多數情況下是統一的，但有時也會發生矛盾。在兩者發生矛盾時，不能以違背法律爲代價去追求社會效果。也不宜在法律效果與社會效果之外增提政治效果的口號。因爲，法律是黨和人民意志的集中體現，推進法治是國家和民衆根本利益之所在，從這個意義上講，嚴格依法辦事就是最好的講政治。質言之，尊重和維護法制的權威，堅持憲法、法律至上的法治原則，是司法的神聖使命；應當爲司法機關嚴格依法辦案創造保障條件，必須堅定地執行憲法第5條所規定的任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。
第二，公正司法，維護社會公平正義。公平正義是任何社會，特別是社會主義社會追求的首要價值目標。司法以公正爲靈魂，是實現公平正義的最後一道防線。司法公正從實體上說，就是要根據證據準確認定案件事實，正確適用法律，公正處理案件的實體關係。在刑事司法中，就是要做到犯罪事實清楚、證據確實充分，定罪準確、量刑適度，特別是不能發生冤案、錯案。一旦發生冤案錯案，如最近的浙江張高平、張輝叔侄冤案。不但嚴重侵犯人權，而且會引起社會的強烈反響。許多冤案錯案的發生，究其原因，往往源於刑訊逼供，而後在定案時沒有堅決貫徹疑罪從無的無罪推定原則精神。在司法實踐中，有的法院顧慮放縱犯罪，或者擔心對被害人和社會公衆不好交代，便對疑案採取留有餘地、從輕處罰的變通做法。司法實踐證明疑罪從輕的做法爲錯判無辜開了一個口子。因此，司法改革要進一步採取新舉措，革弊堵漏，特別是要以法律思維和法治方式堅決貫徹疑罪從無原則，爲公正司法提供更有力的制度保障，讓人民羣衆感受到司法公正就在身邊、眼前。
第三，嚴格遵守法定正當程序。在民主法治國家，國家機關行使權力都必須遵守程序，程序正義是防止國家權力濫用的籠子，但行政權力的運用，由於更需要講求效率，有時還要處理緊急突發事件，對程序嚴格性與正當性的要求不宜過高。而司法以追求公正爲主要目標，必須嚴格遵循法定的司法程序，以程序公正來保證實體公正，並體現程序公正的獨立價值。程序公正要求主要包括：司法獨立、司法公開、當事人充分參與和當事人權利的有效保障、以及刑事司法中控辯平等對抗、法官居中裁判等基本要求。在程序公正與實體公正的關係上，我國長期存在着重實體、輕程序的傳統滯後思想，必須予以糾正。但我們認爲，英美法系流行的程序優先主張也不符合中國的國情，因爲當事人參加訴訟固然重視程序上是否公正，但更關注實體結果是否對其有利。實際上，當事人上訴、申訴的主要動因是實體不公。因此，我國的司法應當堅持程序公正與實體公正並重的理念。這在中央政法機關發佈的相關文件中也得到確認。如2010年6月13日最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部和司法部印發的《關於辦理死刑案件審查判斷證據若干問題的規定（和）關於辦理刑事案件排除非法證據若干問題的規定的通知》中明確指出，必須牢固樹立懲罰犯罪與保障人權並重的觀念、實體法與程序法並重的觀念。另外，司法在追求程序公正時也要追求效率。在某種意義上來說，案件的長期拖延不決也是程序不公的一種表現。西方諺語說遲到的正義爲非正義，就是這個意思。但不能以效率損害公正，導致錯案增加，上訴率和申訴率上升，案結事未了，最終反而更浪費了司法資源。因此我們認爲，公正高效可以並提，但不能並重，應當是公正優先，兼顧效率。
第四，司法的親歷性與判斷性。這是司法之重要法則。司法不同於軍事行動，可以運籌帷幄，決勝於千里之外，也不同於行政工作在一定情況下可以聽取彙報，商議決策於辦公室。法官對個案的處理必須親歷其境，直接審查證據和事實，從感性認識上升到理性認識，形成對案件事實的內心確信。正因爲如此，排除傳聞證據規則或直接言詞原則，成爲現代法治國家普遍適用的訴訟原則。如果不直接審理案件，僅憑聽彙報認定事實並決定個案處理，顯然不符合認識規律，難免出現錯誤，而且是違法的。
第五，維護司法的公信力和權威性。司法公信力是指社會公衆和當事人對司法的認同程度與信服程度，包括他們對司法判斷準確性的信任、對司法裁決公正性的認同，以及對司法執行包括強制執行的支持等。司法權威是司法的外在強制力與人們內在服從的統一。按照馬克斯·韋伯對權威的理論分類，司法權威是一種法律理性權威。這意味着：其一，司法權威以法律爲基礎。法律具有至上性，適用法律、維護法制的司法機關及其裁決才具有權威性。其二，司法權威以理性爲內在本質。即通過準確認定事實，正確適用法律，實現司法公正，而使當事人及社會公衆心悅誠服，從而將權威建立於社會認同，植根於民衆心中。離開司法公正，司法權威就失去了賴以建立的根基。司法權威還與司法另一重要屬性即司法的終局性密切相關。司法應能定紛止爭，否則裁而不斷、纏訟不止，矛盾糾紛不能解決，社會關係不能穩定，司法的權威也無從建立。當前，司法的公信力和權威缺失，是值得重視並應當在深化司法改革中加以解決的問題。提高司法的公信
力和權威，除了首先讓民衆在身邊感受到公正以外，還需要維護司法的終局性，包括正確處理司法既判力與信訪制度的關係，涉訴信訪應當被訴訟程序所規制，對生效裁判的信訪應納入申訴複查程序依法處理。同時，在刑事司法的再審程序中，應當結合中國國情，借鑑吸收國際刑事司法準則中的一事不再理原則，避免公民遭受雙重危險。只有出現冤枉無辜或者發生放縱嚴重犯罪的某些特定情況下，纔不受程序終局的限制。
我國司法改革的基本目標，是貫徹依法治國方略，建立公正高效權威的社會主義司法制度。時下我們亟須研究在上一輪改革取得成就的基礎上，如何遵循司法規律，深化司法體制和司法權力運行機制的改革。
確保依法獨立行使審判權、檢察權
我國憲法確立了依法獨立行使審判權、檢察權原則。憲法第126條、第131條分別規定：人民法院、人民檢察院依照法律獨立行使審判權、檢察權不受行政機關、社會團體和個人的干涉。黨的重要文獻也一再強調保障此原則的實現。黨的十八大文件強調指出，確保審判機關、檢察機關依法獨立公正行使審判權、檢察權。這是因爲，獨立而不受干涉的司法，是實現司法公正的前提，是生成司法權威的保障，是法官職業化和司法理性化的題中應有之義。馬克思說法官除了法律就沒有別的上司。但在實踐中，此項原則貫徹得不盡如人意，存在着司法受外部干涉以及司法地方化的現象。針對這種情況，我們提出以下幾點看法：
第一，應當堅持和改善黨對司法工作的領導。黨的領導是司法工作沿着中國特色社會主義法治方向不斷前進的根本保證，必須毫不動搖地加以堅持。但是黨對司法工作的領導，應當注意司法的特點，遵循司法運行的規律。黨組織（包括黨委和政法委）對司法工作的領導主要是方針、政策的領導和組織領導，原則上不宜具體參與辦案工作。我們認爲：省以下政法委不宜進行個案協調；案件協調的範圍限於事關大局、社會影響重大的個別案件，而且原則上不協調案件事實和證據的評判。還應當實行案件協調責任制，以加強案件協調工作的責任心，避免權責不清，出現錯誤也無法追責。黨委如何領導司法工作事關公正司法乃至國家法治的大局，應當下決心積極穩妥地推進改革，以確保審判權、檢察權依法獨立行使。
第二，改進黨對司法工作的領導，還應當進一步理順紀委與司法機關的關係。反腐敗工作由黨委領導，紀委組織協調；檢察機關作爲查處腐敗案件的司法機關，應當服從黨委領導，尊重、配合紀委工作。這種反腐敗體制，符合當前國情，不宜輕易改變。但是，應當明確紀委與司法機關的關係，不是領導與被領導的關係，而是協調與配合的關係。紀委立案調查，檢察機關一般不宜提前介入，個別大要案至多單獨以初查方式進行外圍取證配合，而不能與紀委辦案混成一鍋粥。一旦紀委調查結束認爲構成犯罪移送檢察機關以後，檢察機關就應當按刑訴法規定獨立、自主地進行偵查起訴；法院應當獨立、公正地進行審判。《刑事訴訟法》第52條第2款規定：行政機關在行政執法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數據等證據材料，在刑事訴訟中可以作爲證據使用。此條規定中的行政機關理應包括監察機關，而監察機關與紀委兩個牌子一套人馬實際上是一家，因此紀委調查案件所收集的言詞證據材料，如受調查人的供認筆錄和證人證言筆錄等，不得在刑事訴訟中使用；而應當由檢察機關反腐敗偵查部門重新依法收集。只有紀委移送的物證、書證、視聽資料、電子數據等實物證據材料，由於其具有不可取代性的特點，纔可以依法審查後作爲證據使用。在司法實踐中，有的公訴人在法庭上直接宣讀紀委訊問被調查人的筆錄，我們認爲這是違反程序法的做法。
紀委辦案，也應當嚴守紀律和正當程序，尊重人權，嚴禁刑訊逼供和以其他非法方法獲取證據，應當總結紀委辦案的經驗教訓，特別是辦案中發生被調查人死亡的教訓，完善辦案機制，把紀委辦案的權力也關在正當程序的籠子裡。在案件移送給司法機關以後應當尊重和支持司法機關獨立辦案。目前司法機關對紀委辦理的職務犯罪案件，在定罪量刑上，往往順從紀委查處的意見，司法公正受到一定影響。這與有的紀檢部門對檢察院、法院辦案加以干涉有關。可見，只有進一步理順紀、法關係，纔能有效維護司法的獨立和權威以及法律的統一、正確實施。
第三，應當進一步理順權力機關監督與司法機關獨立行使職權的關係。根據我國憲法的規定，法院、檢察院由各級人民代表大會產生，向後者負責，受後者監督。根據《各級人民代表大會常務委員會監督法》的規定，人大及其常委會監督法院、檢察院工作的方式，主要是聽取和審議法院、檢察院的專項工作報告、執法檢查報告等，而不包括監督具體案件的審判工作。然而，實踐中部分人大代表在開會時常常就具體案件提出監督意見，有的案件甚至與人大代表本人有直接利害關係。這種做法不僅缺乏法律依據，而且在一定程度上干擾了法院、檢察院依法獨立辦案，弊大利小。因此，我們認爲應當不允許人大代表以個人名義或聯名就具體案件提出監督意見的做法。但是人大代表在參與社會活動中發現已生效的刑事裁判可能是冤案、錯案或者嚴重司法不公造成惡劣社會影響的，出於對社會、對人民負責而提出的書面反映意見，人大常委會可以指定某一機構（如內務司法委員會）作形式審查後轉交給相關司法機關處理。對於這種反映意見司法機關應當認真對待，但由司法機關以事實爲根據，以法律爲準繩獨立作出處理。只有這樣才能真正理順權力機關與司法機關之間的關係，確保法院、檢察院依法獨立行使職權。
第四，爲保障司法機關依法獨立行使職權，在人事上，司法機關領導的提名和任免，應當適度強化上級黨委和上級司法機關的作用，降低同級黨委的作用。在財政上，在保證現有財政保障水平不降低的情況下，司法財政由現在同級行政部門財政撥款爲主，改由中央和省級統一撥款或爲主撥款，減少地方各級法院、檢察院對同級行政機關的依賴性，否則，司法機關難以獨立，地方保護主義無法克服。黨的十六大報告曾經指出改革司法機關的工作機制和人財物管理體制，可惜此項改革要求10年來由於認識不統一，現實困難較多，而未得到落實。時值改革進入深水區，此項符合時代潮流的改革，理應開始啓動了。
遏制司法行政化傾向
尊重司法規律，還要求審判機關尊重案件的審判及其管理的規律，特別是要遵循司法的親歷性、判斷性和程序約束性，並在程序上保障司法的可救濟性等。司法管理，則應注意司法的複雜性和多元性，防止以簡單化的行政管理代替司法管理。結合司法權力實際運行的情況，有兩個方面的問題尤其值得關注，應當採取相應的改革完善措施。
第一，合議庭與審委會關係仍然沒有理順。我國憲法和有關法律規定的司法獨立是人民法院、人民檢察院依法獨立行使職權，法院的審判組織以合議庭爲基礎，同時又賦予審判委員會對重大疑難案件的最終討論決定權。但是，審委會審理案件，審理與裁判脫離而不符合司法規律；逐步縮小審委會審理裁判案件的範圍，最終革除這一不符合審判規律的審判組織和審判方式，在學界已形成共識。然而近年來審委會裁決案件的範圍並未隨着司法改革的推進而縮小，有的法院甚至有擴大趨勢。由於審委會出席人員並未具體審理案件，其業務能力、責任心參差不齊，實踐中容易被主持人的意見左右，或受案件承辦與彙報人員的意見引導，審委會討論決定案件常常成爲合議庭和案件承辦人員推託和轉移責任的一種機制。因此，在時下司法改革中，應當進一步限制審委會討論案件的範圍和數量，改革審委會討論案件的方式（如對案件的裁判採取無記名投票方案決定等），擴大合議庭獨立審判權的行使，併爲最終取消審委會的個案審判功能創造條件。
第二，合議庭與院、庭長的關係需要調整。調研可見，司法行政化，最爲突出的表現是院、庭長使用其行政管理權對個案審決施加影響。例如，院、庭長利用司法文書審查批准權、重點案件把關權，以及其他行政層級管理權等，直接、間接地決定案件如何處理。這種做法，有時雖可發生監督案件質量的作用，但總體上講不符合司法規律，可能損害主審法官判案的獨立性，壓制其工作責任心和積極性，不僅拖延了辦案時間，也未必真正能起到把關作用，而且沒有任何法律依據。此次司法改革有必
要研究如何防止管理權的越權行使，保障合議庭獨立負責地審理、裁決案件。在這方面有的法院已經開始進行探索，如廣東省深圳市福田區法院和佛山市中院試行審判長負責制，強化合議庭獨立負責辦案，取消庭長審批權力。我們認爲此類改革儘管具體做法有待進一步觀察，改革經驗有待進一步總結，取消院庭長審批案件的做法還要與保證清廉司法、公正司法、防止枉法裁判等其他的配套措施相結合，不宜操之過急。但深圳佛山等地法院加強合議庭辦案獨立性的改革方向應當予以肯定。
第三，上下級法院關係仍有待規範。按照我國憲法和有關法律的規定，法院上下級之間的關係是監督關係，而不是領導關係，各級法院依法獨立行使審判權。疑難案件請示及報請內審，是中國法院的傳統做法。案件請示方式具有內部性、多樣性和不規範的特徵，它以行政性的彙報答覆代替案件審理和裁決，以下級法院審理期間對上級法院的內部溝通消解審級監督（包括兩審制和死刑複覈程序），其違法性和弊端顯而易見。最高人民法院早已意識到此問題並試圖加以解決。2012年12月，最高法院頒佈了《關於規範上下級人民法院審判業務關係的若干意見》，該文件試圖以疑難和新類型案件的送審和提審制度代替上下級的內部請示制度，用以維護審級獨立和救濟審制度。但該文件沒有明文禁止下級請示上級的做法，導致案件內部請示狀況沒有明顯改變。究其原因主要是配套制度改革沒有跟上，如審判管理中的績效考覈制度等。特別是在司法體制包括人、財、物管理體制沒有根本變化的情況下，地方性干擾在當地還常常難以抵制。因而爲了避免案件處理受同級外部干涉的不良效果，在法律適用、政策把握方面，對個別案件事先內部請示上級的做法可說是無可奈何的違法，但我們還是認爲內部請示畢竟違背司法規律和法定程序，絕非長久之計，應當在推進全面司法改革中儘快加以廢除。
建立績效考評制度對保證案件的質量與數量的統一，是有必要的，但必須科學合理，以免發生副作用，有礙司法公正。目前法院和檢察機關的績效考評制度普遍推行指標考覈，即所謂數目字上管理考評單位和個人的工作績效，主要依靠各種數據。這種管理方式簡單清晰，可比性強，對下級單位和個人的激勵與約束效能也較爲明顯。但問題在於簡單的數字化管理，不符合案件的複雜性和多樣性，以及司法受社會時空條件影響的現實情況，容易扭曲訴訟行爲，以致產生好事變壞事效應，即辦案不以司法公正爲標準而以符合考覈指標體系爲導向，採取種種不當舉措，功利化地追求指標排名。檢察機關爲避免無罪判決，將心中無數的案件事先與法院溝通後再決定是否起訴；或將已起訴法院擬判無罪的案件撤回改爲不起訴，如此等等；導致程序不公正乃至實體不公正的現象時有發生。這一問題的實質是違背司法規律，違背實事求是精神。爲保證實現司法公正，對績效考評制度應當作兩方面的改革。一是考慮司法的複雜性和多樣化，降低數字化指標在績效考評中的作用。注意黨委、人大、政府、紀檢部門以及社會各界的綜合性評價，注意發揮能夠考量多種因素尤其是質量影響因素的定性分析與綜合評價在考評中的作用。數字化指標體系的檢測，首先用於司法態勢、發展趨勢與問題的把握，而不應當機械用於單位與個人的工作業績評價。二是調整、完善目前的數字化指標體系，使其更加符合司法的現實和規律。應當注意不同的訴訟階段，不同的訴訟主體在案件認識上的正常區別。如上級法院與下級法院不同的裁判觀點可能導致不同的判決結果，常常不一定反映誰對誰錯；檢察機關起訴審查具有相對封閉、單方面審查和中間程序的特徵，因此，起訴指控不同於法院判決，甚至案件中出現無罪判決也是正常現象，不能簡單化地對起訴作負面評價，除非貪贓枉法或者明顯不負責任。總之，檢察官或法官是人而不是神，長期辦案出現個別案件的瑕疵甚至於錯誤，是難以避免的；業績考評制度是必要的，但必須符合司法規律。
塑造高素質、有權威的司法官
要讓司法在法治社會中擔當其使命，首先需要按照司法建設的規律塑造司法主體。各國司法體制現代化，首先要解決的問題就是有法律帝國諸侯之稱的法官之塑造及其地位問題。由於裁決各種案件，是一個需要高智力、高技能和高道德水準的作業，因此法官既應廉潔清明，富有能力和經驗，又需要位高權重、德高望重。我國香港地區的法官，幾十年沒有一人犯刑事罪；即使對重大敏感社會分歧很大的案件作出裁判，無論當事人和社會是否贊同，但很少質疑法官本身的公正廉潔，也幾無挑戰裁判的權威。香港是普通法地區，司法的作用尤其突出，而通過司法所建立的法治，成爲香港繁榮穩定的基本保證。其司法建設的基本經驗之一，就是遵循司法建設的規律，塑造高素質，有權威的法官。在我國內地，法官與檢察官同屬於司法官，地位應該同等視之。
應當看到，對司法權的運行加強監督制約固然非常有必要，但並不能從根本上解決司法的廉潔與公正問題。可以說，相比其他國家，我國目前對司法的監督的形式和手段並不少，但司法的廉潔、公正仍然是問題不少，缺乏公信力。因爲司法的基礎是司法官的素質。司法的前沿是司法官的辦案活動，如果沒有高素質司法官，只是依靠加強監督，不僅難能達到提高案件質量效果，相反會導致司法行政化，削弱了一線司法官實現案件公正有效辦理的積極性與責任感。
目前的司法官隊伍建設面臨的困境，主要還不是局部貧困地區的人員匱乏，而是指帶有普遍性、整體性的問題，即在司法機關難以引進和留住法律英才；法院辦案一線還呈現一定的逃逸現象即由於一方面工作繁、責任重、壓力大，另一方面卻地位低、待遇薄、升遷難，一些骨幹法官要求調離法院，辦案一線的司法官素質總體而言達不到要求，這直接影響司法的質量，導致司法公信力的下降。強調司法官隊伍建設，應當首先確立並努力實現司法職業化的目標。法律規範體系的日益複雜，各種社會關係的日益紛繁，要求司法官具有高素質和高技能，司法職業化是實現這一要求的必由之路。當然，司法官的職業應當與司法官的大衆化（如陪審制等）相結合。但現代法治國家的司法，應以司法官職業化爲前提。沒有司法官職業化建設，就沒有現代化、法治化的司法改革。
上一輪司法改革，政法經費保障有了較大的進步，在此基礎上，可以考慮此次改革，重點解決司法官的待遇和各種保障條件問題。首先，我們認爲，司法官員是特殊公務員，其待遇應當高於一般公務員。在條件具備時，應當按照各國慣例，實行司法官工資待遇單列。目前可採取提高法官、檢察官津貼的方式作爲過渡辦法。其次，法官、檢察官的行政級別應適當提高。目前體制下，行政級別是地位、待遇的主要依據，過低的行政級別，適應不了塑造高素質、有權威的司法官員的要求。再其次，應當實行那些各國普遍適用的司法保障制度。如法官、檢察官無法定事由不得調職和免職；保障司法官薪俸待遇，且不得因領導的好惡增減。獲得豐富司法經驗與司法官的德高望重，與資歷有關，因此應當適當延長司法工作年限，而且實行任期保障。我們建議司法官的退休年齡可按其級別延長3至5年。司法官非因喪失工作能力或違法犯罪等法定事由，都有權續任至退休。
在提高司法官處遇的同時，還要進行司法官制度的適當調整。目前法官、檢察官，資格授予把關不嚴，司法機關中部分行政人員也享受司法官待遇。這種情況下，無論國家財政還是幹部體制都難以承受普遍性調高待遇。因此，法官、檢察官應當實行分類管理，逐步減少員額，增加輔助人員。各級法院、檢察院目前部門林立，尤其是非辦案部門過多，應當進行內部機構調整撤裁，減少非辦案人員。此外，對司法官員包括司法領導幹部的遴選應當設置更爲規範的條件，要嚴格按照《法官法》和《檢察官法》把好進入關，尤其要注意把握司法領導幹部的任用條件，由於法院院長、檢察長必須對案件質量負責，應當避免將完全不懂行的幹部任用爲法院院長和檢察長。《法官法》第12條規定，初任法官必須通過國家統一的司法考試，而各級人民法院院長、副院長則應當從法官或其他具備法官條件的人員中擇優挑出人選，《檢察官法》第13條也有類似的規定。其中，其他具備法官條件的人員含義模糊，限制條件不明確，爲將不懂法的幹部調到法院、檢察院任領導開了方便之門。在修改兩法時，建議對該規定進行適當修改。
（本章完）