重要保障：加強法治工作隊伍建設
法治思維及其養成
汪永清
作者簡介
汪永清，男，漢族，1959年9月生，江西貴溪人，1985年6月加入中國共產黨，吉林大學法學院法學理論專業畢業，研究生學歷，法學博士學位。第十八屆中央委員，中央政法委員會委員、秘書長，國務院副秘書長、機關黨組成員。
核心觀點
我們講的法治，是社會主義法治。我們講的法治思維是基於法治的固有特性和對法治的信念，認識事物、判斷是非、解決問題的思維方式。
信仰法治、堅守法治，必須注重法治思維的養成。養成法治思維，既需要國家和社會由外而內地推動，更需要我們由內而外地自覺培養。
黨的十八大提出要提高領導幹部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的能力。2014年1月7日，習近平總書記在中央政法工作會議上明確要求，黨委政法委要帶頭在憲法法律範圍內活動，善於運用法治思維和法治方式領導政法工作，在推進國家治理體系和治理能力現代化中發揮重要作用。這標誌着我們黨對黨的執政規律的認識、對法治的認識、對領導幹部素質和能力建設的認識都提到了新高度，對於建設社會主義法治強國具有重要意義。
習近平總書記明確指出，黨的領導和社會主義法治是一致的，黨的政策成爲國家法律後，實施法律就是貫徹黨的意志，依法辦事就是執行黨的政策。因此，我們講的法治，是社會主義法治。我們講的法治思維是基於法治的固有特性和對法治的信念，認識事物、判斷是非、解決問題的思維方式。從國家工作人員的角度看，法治固有的取向是：權力來源於法律，權力受制於法律，權力與責任相統一，權力要尊重權利。
一般來說，法治思維具有以下五個特點：
1．法治思維是規則思維。規則是一定程度上凝聚衆人意志併爲衆人所認同的行爲規範，具有確定性、可預期、可執行等特點，是人們對事物理性期待的體現。規則思維的邏輯起點是：既定的規則告訴人們哪些可爲（權利）、哪些不可爲（義務），以及如何行爲（程序）；人們的行爲後果是可預期的；規則的確定性、可預期是可兌現的。對政法機關來說，維護社會穩定，首先要嚴守規則，維護規則的穩定，否則就會破壞人們的預期，理性就變成感性、心安就變成恐懼、有序就變成無序。作爲規則思維，法治思維有兩個基本特性：
普遍性優於特殊性。法律是普遍的行爲規範，其規定的關係模式具有普遍性，而運用法律所要解決的具體問題具有特殊性。在這裡，對普遍性的考慮是第一位的，對特殊性的考慮是第二位的。即使適用規則眼前會產生不盡如人意的結果，也不能以需要解決問題的特殊性排斥規則的普遍性，更不能以下不爲例爲藉口突破規則。否則，就會破壞人們的行爲預期，社會就會無序。因此，當碰到問題時，我們首先要弄清楚是偶然出現的問題還是反覆出現的問題。對反覆出現的、普遍性問題，要摸清情況、找準癥結，通過確立政策措施、完善制度機制推動解決；對個別性、偶發性問題，要依據既定規則理清權利義務關係，明確責任歸屬，逐項研究解決。
恪守非人格化權威。法治作爲規則之治，是一種非人格化的治理。從法律主體上界定，權利與權力的本質區別在於：權利的主體是人格化的，與特定的人和利益相聯繫；權力的主體是非人格化的，不能與特定的人和利益相聯繫。如果權力的主體人格化，就等於把權力與特定的人和利益掛鉤，就會導致公器私用、以權謀私。從人類發展史看，人格化權威與非人格化權威始終存在併發揮各自作用，但非人格化權威在國家治理中具有優越地位。在我們的文化中，比較崇尚人格化權威，對諸如規則這樣的非人格化權威，有時也要儘量轉化爲人格化權威，才能被接受、遵從。比如紅燈停、綠燈行，是一種非人格化的權威和制約，但如果沒有執法人員在場，這一規則往往就形同虛設，形成獨特的“中國式過馬路”現象。這種無視非人格化權威，不接受非人格化制約的現實，給社會治理帶來很高成本和不確定性。善於運用法治思維，就要自覺恪守非人格化權威，接受非人格化制約，用法律規則推動工作、解決問題。
2．法治思維是權利義務思維。權利和義務是法律關係的關鍵要素，是判斷是非對錯的標準。法治思維的實質就是從權利和義務角度觀察、分析、處理問題，通過權利和義務的運行，實現法的指引、評價、預測、教育、懲罰功能。
法治思維以界定、分析權利義務爲主線。既定規則以權利和義務爲核心內容，其意義在於：一是使人們知道可以做什麼，應當做什麼，不能做什麼。二是使人們對行爲後果有明確預期。三是遇到矛盾時，當事人與裁判者能找到共同的評判標準。從法律上講，權利是具有合法性的理由。持有這個理由，相應的行
爲、利益、主張和期待就會在法律上被視爲正當。法治思維的實質就是不斷界定、分析、稱量權利義務關係，確定誰有權利、誰有義務及其權利和義務的限度。
法治思維具有推定特性。法治的根本問題是解決權利與權力的關係問題，制約權力、保障權利是法治的主線。權利問題上，凡法律所不禁止的，便應推定是公民的權利。權力問題上，凡法律未明確授權的，都應推定爲不得行使。前者表達了公民權利只有經過法律纔可限制，否則就是破壞法治；後者表達了未經授權的權力都保留在人民手中，執法機關如果使用，就是濫用，也是破壞法治。法治思維中，還有一些特定的推定內容，比如無罪推定原則、負面清單制度等。這些推定表明公權力的有限性，其功能是每做一項權利推定，就是給公權力劃定邊界。把權力關進制度的籠子裡，首先要用法治思維認清、把握權力的本質，增強用制度約束權力的自覺性。
3．法治思維是程序性思維。程序的基本含義：一是任何人不能做自己的法官。二是同等情況同等對待、同等關注。三是權力在陽光下運行，在監督中行使。四是執法司法者不能從當事人那裡牟利，否則會出現偏私。程序的本質是一種形式合理性、可實踐的理性。藉助程序這個“形式性操作槓桿”，就把利益的博弈和價值衡量轉化爲在法治規程上表達的訴求，人情、關係、偏見、恣意纔會被消除，相應糾紛和問題最後都會在法治軌道上得以解決。
機會公平。主要是指起點公平、過程公平。這符合人們的普遍理性。先來先得、抓鬮決定勝負都是機會公平的經典例子。法治思維不僅要考慮實體上是非對錯，更要確定一套開放、公平、透明的程序規則。既定程序對每一個人都是相同的，按程序辦事，最終結果即使不盡如人意，但因公平、透明，各種不滿都會自我釋然。從人類生活經驗看，程序優先的價值就是從制度上最大限度地維護人們在起點、過程上的公平。
中立公正。古羅馬皇帝康德茂喜歡決鬥，而且從未輸過。究其原因，格鬥規則由他制定：凡他上場必手執利刃，而對方只能按他要求或持木質工具或徒手。這種既當運動員又當裁判員的方式，違背了程序中立公正原理。正如馬克思所說，當規則利己和偏私的時候，公正就沒有任何意義了。執法司法權作爲國家權力，如果不能中立公正行使，就會導致尋租越軌，喪失公信力。
權利救濟。無救濟則無權利。任何人權利受到侵害，都應通過平等機會和公正程序得到救濟。權利救濟渠道是社會關係修復的主渠道，對維護社會秩序作用重大。
4．法治思維是權衡思維。法治作爲定分止爭的實踐理性，突出特徵在於對各種價值和正當利益的合理平衡，因而法治思維必然體現着權衡利弊、瞻前顧後、兼顧各方的思維特徵。它所要求的是，看問題、作決策，要依法處理好當前和長遠、局部和全局、個別和一般的關係，儘可能把事情考慮得更周全，把方案設計得更縝密，努力把負面影響消化掉，不能爲了解決一個問題，不管會不會引發新問題；爲了出臺一個政策，不管會不會引起負面效應。
權衡精於度。哲學上講，凡事要一分爲二。不少事情不僅要一分爲二，還要一分爲三甚至爲多。這就要求處理時把握好度。由於社會關係的複雜性和價值取向的差異性，法治思維要求在利益與正義、自由與秩序、公平與效率、安全與限制、平等與差別、生存與發展等不同價值之間進行平衡，力求消除衝突，做到既尊重多數又保護少數，既維護秩序又尊重自由，既維穩又維權，既注重形式正義又注重實體正義，以實現各價值追求的耦合，實現雙贏甚至多贏。
關鍵是依法辦事。凡事要拿捏好，是很難的。法律由於合理界定了權利義務、確定了利益關係，總結了權衡精於度的各種經驗，能夠有效保障各利益主體的合理利益，平衡各利益主體的關係，實際上，這是爲處理問題定好尺度。憲法和法律規定的，就是看問題、作決策、辦事情的度量衡。
5．法治思維是建設性思維。建設性思維以建設社會、修復被損害的社會關係爲目的。從人類社會發展史看，法治作爲治國理政方式，從來都是建設性而不是破壞性的。法治思維以建設性思路確定制度，修復社會關係，解決社會問題。
根據法治思維在不同領域、不同問題上的運用，可分爲三個層次：一是認知判斷層次，即運用法治原理和法律規定對社會問題進行觀察、認識，自行得出初步判斷。這是普通社會成員應具備的法治思維。二是邏輯推理層次，即運用法治原理和法律規定，對社會問題進行分析判斷、綜合推理，得出相應結論或者拿出解決辦法。這是法律職業人員應具備的法治思維。三是綜合決策和制度建構層次，即在上述兩個層次基礎上，結合經濟、政治、文化、社會等因素進行綜合衡量，作出符合法治要求的決策或者建構法律制度，對更宏觀的問題提出長遠的解決方案。這是領導幹部應具備的法治思維。
法治方式是
運用法治思維處理和解決問題的行爲方式。善於運用法治方式，關鍵要消除舊的思維模式下形成的與法治要求不符合的辦事方式，比如託關係、運動式治理等。對領導幹部而言，唯上的思維、權大於法的思維都會導致對法治的捨去。
黨的十八大以來，法治思維和法治方式得到高度重視和創造性運用。以習近平同志爲總書記的黨中央把法律作爲凝聚社會共識的最大公約數，堅持依法執政，全面推進依法治國，保障改革在法治軌道上有序推進，深入推進執法司法體制改革，用法治思維推動政法工作發展，做到黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一。習近平總書記要求我們信仰法治、堅守法治。做到這點，必須注重法治思維的養成。養成法治思維，既需要國家和社會由外而內地推動，更需要我們由內而外地自覺培養。
1．深化對法治的認識。法治是迄今爲止人類能夠認識到的最佳治國理政方式。當今世界的競爭歸根結底是制度競爭。法治是現代制度文明的核心，是國家治理體系和治理能力現代化的重要標誌。我們不僅要深化對法治重要性的認識，而且要深化對法治本質的認識，增強養成法治思維的自覺性。法治既是工具，更是價值，是工具和價值的結合、手段和目標的統一。只有把法治作爲價值來追求，才能提高法治思維的層次和水平。法治既授予權力，更約束權力。權力來源於法律，權力的行使必須按照法定的權限和程序進行。這就是說，權力有邊界，行使權力與接受監督、承擔責任要相互統一。從這一意義上講，法治的要義首先是限制權力、防止濫用。對掌握權力的人來說，法治首先意味着對自己是一種約束。我們要深諳權力的有限性，樹立正確的權力觀、法治觀，爲正確把握法治思維奠定思想理論基礎。
2．樹立對法治的信仰。法治信仰，是基於對法治油然而生的神聖情感，是對法治發自內心的認同和尊崇。法治之所以能夠被信仰，是因爲法律是人民意志的體現，是社會全體成員的行爲準則；是非人格化權威，超脫於特定的人和利益，能夠激起社會成員信仰層面的尊崇；是一種實踐理性，凝結着民族精神，承載着規律和真理。信仰法治，首先在內心要敬畏法治，這樣才能由衷地認同和尊崇。要樹立法治至上的理念，自覺把法治頂在頭上、記在心中，明白法律是神聖不可褻瀆、必須嚴格遵照執行的。對政法機關來說，敬畏法治，最根本的是要敬畏法治對執法司法權的約束，敬畏公民的合法權益，自覺把執法司法權用來爲人民謀利益。同時，行爲要踐行，真正把法治作爲工作、生活的準則、指南，推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境。
3．提高法治素養。彭真同志曾說過，領導，就要按照法律來領導。如果不學法、不懂法，怎麼能領導？！政法工作人員首先要帶頭學法，不僅學履行職責所需的法律知識，而且學法治原則、原理、精神，重點掌握法律授予什麼權力、邊界在哪裡、行使的程序是什麼、不依法行使應承擔什麼責任等，提高依照法定權限、程序行使權力的素養。其次，要加強法律邏輯訓練。法律邏輯推理是運用法治原理和法律規定，對社會問題、案件進行分析判斷、綜合推理，並得出相應結論或者拿出解決辦法的思維過程。通過法律邏輯推理，法律條文才能變得鮮活起來。想問題、作決策、辦事情，第一原則就是依法辦事，有法律規定的，遵循法律規定；沒有法律規定的，遵循法治原則。越是問題複雜，越是情況緊急，越要用法治思維去思考、處理。只有這樣，辦事情、處理問題纔會更穩妥，更經得起歷史的檢驗。最後，還要注重法治實踐鍛鍊。要深入執法司法一線，剖析案例，探尋箇中法律精神、法律規則及其運用方法；瞭解掌握實踐中存在的突出問題，運用法治原則、法律規則思考解決辦法，提高從法治層面研究解決問題的能力。
4．堅守法治底線。政法工作人員在全面推進依法治國曆史進程中肩負着雙重責任：以履行執法司法職責，推進依法治國；以模範守法，帶動全社會守法。堅守法治的定力、堅定法治的意志，是政法工作人員必備的職業品質。要帶頭守法，自覺用法律約束和規範自己的行爲，做守法的模範。要克服特權思想，決不做凌駕於法律之上的特殊公民。要嚴格依法辦事，這是養成法治思維最核心的要求。要把對法治的堅守轉化爲嚴格依法辦事的實際行動，自覺堅持法律面前人人平等，在執法司法活動中只服從事實，只服從法律，不偏不倚、不枉不縱，執法如山、公平如秤。要敢於排除干擾。對法治的堅守，不能停留在對誓詞的背誦上，而是在一次次對法治有益而對自己可能有不利後果的選擇中養成厲行法治的決心和意志。要站穩腳跟、挺直脊樑，敢於抵制權勢、金錢、美色、人情、關係的干擾，切實做到嚴格執法、公正司法，決不辦人情案、關係案、金錢案。要堅決同破壞法治的行爲作鬥爭。對破壞法治的行爲決不能無動於衷，必須毅然決然地站出來，自覺做社會主義法治的守護者。
（本章完）