一九一八年十二月六日，五國銀行團將鹽稅餘款四百五十萬元交給北京政.府，以維持軍政開支。
這自然是五國給徐世昌的財務支持，讓他喜出望外。
同時，五國公使還做出了承諾，如果能夠結束戰亂，實現中國的南北統一，可以提供更大數目借款，以幫助北京政.府善後。
徐世昌表示，他一定儘自己的所能，達成南北和解。
十二月十四日衆議院投票同意錢內閣，十八日參議院也通過了錢內閣， 十二月二十日徐正式發表錢能訓任國務總理。
一九一九年一月十一日發表閣員名單：
內務總長錢能訓兼，外交總長陸徵祥，海軍總長劉冠雄，交通總長曹汝霖，司法總長朱深，教育總長傅增湘，陸軍總長靳雲鵬，財政總長龔心湛，參謀總長張懷芝。
龔心湛（1871年－1943年），原名心瀛，號仙舟。安徽合肥人。
監生，金陵同文館畢業後駐英、日、美、法、比等國使館隨員多年，回國後又在廣東、雲南爲官。
一九一二年起歷任漢口中國銀行行長、安徽國稅籌備處處長、財政廳長，又調任財政次長兼鹽務署督辦，回任安徽省長。
退出政壇後致力於興辦實業，任啓新洋灰公司總理、董事長有年。這是個愛國人士，“啓新”被日軍軍管後他憤懣而死。
傅增湘（1872—1949），字潤沅，號沅叔，別署雙鑑樓主人、藏園居士、藏園老人、清泉逸叟、長春室主人等，中國近代著名藏書家。四川省江安縣人。
光緒二十四年（1898）進士，選入翰林院爲庶吉士。
傅氏一生藏宋金刻本一百五十種，四千六百餘卷；元刻本善本數十種，三千七百餘卷；明清精刻本、抄本、校本更多，總數達二十萬卷以上，是晚清以來繼陸心源皕宋樓、丁丙八千卷樓、楊氏海源閣、瞿氏鐵琴銅劍樓之後的又一大家。
傅增湘無論是在藏書、校書方面，還是目錄學、版本學方面，堪稱一代宗主。
所有的內閣成員都是徐世昌選定，不需要搞什麼平衡，也不必顧忌誰高興，誰不高興，這應該是徐在總統任內最爲春風得意的時期。
徐世昌人雖然很平和，但他是個不苟言笑之人，但這段時間，他的臉上總是洋溢着歡樂。
現在，有一個人要大出風頭了，就是徐樹錚。
我們前邊說了，在非常時期，爲了防止小徐搗亂，老徐把小徐派到日本觀操。
徐樹錚於十二月十六日，完成任務返國。他本反對議和，反對靳雲鵬爲陸軍總長，但已成定局的事想反對也沒機會了。
以他的聰明，應該能看出門道，爲什麼這個時候派他出國觀操。
一九一八年秋天，段祺瑞所領導的督辦參戰（第一次世界大戰）事務處之下，成立了一個西北邊防籌備處，由徐樹錚任處長，作爲把“參戰”改爲“邊防”的一個準備。邊防籌備處成立後，剛巧遇上俄國革命，布爾什維克奪取政權，使外蒙古脫離了俄國控制後靠向中國。
民國成立，一切正在草創，給了帝俄以可乘之機。
原外蒙古的獨立是帝俄策動的，外蒙的哲布尊丹巴，於辛亥年農曆十二月二十八日在庫倫登基，號稱“大.蒙.古.國”，年號“共戴”。
一九一三年十一月二十二日，中俄聯合聲明，中國正式承認外蒙古的自治權。
一九一五年六月七日，中、俄、蒙三方又共同簽定了一個“恰克圖協定”，重申中俄聲明文件中的一切條款。
到了一九一七年，由於俄國內亂，失掉了對外蒙古的控制，逐漸引起了日本的垂涎。
第二年春天，日本利用布里雅特人謝米諾夫和蒙匪富升阿來，策劃組成一個在日本控制之下，包括布里雅特，內、外蒙古及呼倫貝爾的大蒙古國。主持這項工作的，是日本駐庫倫武官鬆井中佐。
這時，外蒙古的一些王公在帝俄的統治下，嚐到了“獨立”的苦果，怕被日本乘機侵佔，正醞釀重新歸屬中國。
一戰已經結束，段祺瑞的督辦參戰事務處已無事可做。
徐樹錚是個閒不住的人，外蒙的的情況，給了他一個展示作爲的好機會，於是他便於四月十七日提出了“西北籌邊辦法大綱”。
徐世昌正好巴不得他能走遠些，六月十日經國務會議議決照準，六月十三日北京政.府特任他爲西北籌邊使，六月二十四日又命他兼任西北邊防軍總司令。
西北籌邊使的官制於七月十八日公佈，其職權如下：
（一）政.府因規劃西北邊務，並振興各項地方事業，特設西北籌邊使。
（二）西北籌邊使由大總統特任，籌劃西北各地方交通、墾牧、林礦、硝鹽、商業、教育、兵衛事宜，所有派駐該地各軍隊，統歸節制指揮。關於前項事宜，都護使應商承籌邊使籌助一切，其他長官佐理員，應並受節制。
（三）西北籌邊使辦理前條事宜，其有境地毗連，關涉奉天、黑龍江、甘肅、新疆各省，及其在熱河、察哈爾、綏遠各特別行政區域內者，應與各該省軍政最高長官及各都統妥商辦理。
（四）西北籌邊使施行第二條各項事宜，應與各盟旗盟長扎薩克妥商辦理。
（五）西北籌邊使設置公署，其地址由西北籌邊使選定呈報。
（六）西北籌邊使公署之編制，由西北籌邊使擬定呈報。
此時，北京政.府已派駐庫倫的都護使陳毅，正和蒙古王公交涉撤消自治的問題。
對了， 就是那個張勳復辟時被任爲“郵傳部侍郎”，復辟失敗，逃出北京，在黃村車站被捕，當地駐軍剪去他的辮子，叫他具結，永不參加復辟才放他走的那個陳毅。
他是在一九一七年八月，被段祺瑞內閣任命爲駐庫倫的都護使的。
外蒙古的政制是王公管政，喇嘛管教，界限分明。其自治後，活佛哲布尊丹巴爲政教領袖，因喇嘛有俄人爲靠山，王公受排斥。
俄國內亂，無力兼顧，王公乃發動撤銷自治。其目的不是歸附中央，而是恢復前清的舊制，藉以重掌政權。
代表外蒙王公集團來和陳毅接洽的，是外蒙古自治政.府中的外務總長車林多爾濟。
一八六八年，車林多爾濟出生於今肯特省的克魯倫巴彥-烏蘭（Kherlenbayan-Ulaan），爲當地的也克沙畢（蒙古語：Их Шавь），哲布尊丹巴呼圖克圖的私人屬民）。除了蒙古語外，他還會說滿語、漢語、俄語。
一八八五年至一九一一年擔任庫倫辦事大臣衙門翻譯，加四品銜。第八世哲布尊丹巴呼圖克圖稱汗。車林多爾濟在大蒙古國外務部任司官，一九一三年被任命爲外務部副大臣。
一九一四年至一九一五年，車林多爾濟隨總理大臣那木囊蘇倫率領的外蒙古代表團參加了俄羅斯帝國、中華民國、外蒙古三方舉行的爲期八個月的會談，以解決中俄邊界及外蒙古政治地位等問題。
最終，因爲中俄雙方達成了有關外蒙古在中國國內維持自治區域地位的共識，外蒙古希望獲得國際承認其獨立國家地位的想法沒有實現，中國對外蒙古享有宗主權。
一九一五年蒙歷正月初七日，外務大臣杭達多爾濟因私自飲酒而違反禁令，被博克多汗以毒酒賜死，車林多爾濟繼任外務大臣
陳毅和車林從一九一九年一月中旬商談撤銷自治問題，一直沒有實質性進展。到了八月四日，庫倫大會開會，王公喇嘛之爭益烈。
王公們爲了重掌政權，決心犧牲自治，故授權車林與陳毅具體磋商，雙方決定了兩項原則：（一）恢復前清舊制，五部直屬駐庫大員（以代替活佛）。（二）設置地方自治議會，由王公組織之（以排斥喇嘛）。以上的協商和條款，均系秘密進行，俄人及喇嘛毫不知情。
陳毅把交涉情形電告北京政.府，國務院於八月二十一日提出閣議討論，對於條件內容無任何意見，只是認爲在程序上必需由外蒙王公先用全體名義呈請政.府恢復原制，然後政.府根據外蒙的要求再商談條件。
國務院將這個意見轉達給陳毅，陳明明辦不到，又不願承認。摧急了敷衍政.府說外蒙古希望先以非正式商妥協商各項條件，才能安心撤消自治。
陳和車林商妥的條件，於十月一日派秘書黃成垿把條件草案送到北京，這就是外蒙善後條件六十三條，其中重要的事項如下：
一、中央政.府無論何時何事，不能更改外蒙原有之分盟分旗制度。各盟旗沙畢，盟長、將軍、扎薩克，高卓特巴等原有之管轄治理權，永遠照舊。中央政.府並不得施行殖民事項，將蒙旗土地改歸他人所有。
二、設駐札庫倫辦事大員一員，烏、科、唐、恰，可設參贊人員，幫辦參贊一員。正副人員，必須一蒙一漢，並且輪流更換（如第一任漢正蒙副，則第二任蒙正漢副），而漢員必須以文職爲限。即在北京之蒙藏院，其正副總裁之一，亦必須以外蒙王公任之。
三、中央在外蒙駐軍，其計劃佈置及額數，由駐庫大員及幫辦大員會同商定。遇有緊急事項，增派軍隊，事定仍須撤回。
四、內地人民建築房屋，經營商工等業，以及開墾，種菜，伐木，割草，必須先取得該管扎薩克之許可。
五、開發礦產，興辦鐵道，電報，郵政，必須由駐庫大員及幫辦大員會商辦理。如必須借用外款，並必須先得外蒙地方議會通過，始得辦理。
這所謂的外蒙善後條件六十三條，北京政.府能不能、該不該接受先不去討論，問題是在蒙方也未必能行得通，因爲六十三條本身，只是個別人憑空想象的空中樓閣。
陳毅和外蒙古王公們的交涉所以難有進展，是因爲陳毅的商談對象沒有實際權力，不是說了算的人。此時，外蒙古自治政.府的一切，完全操縱在喇嘛手中，而外蒙古人民的偶像是哲布尊丹巴活佛，也就是自治政.府的領袖，只信賴喇嘛。
現在和陳毅聯絡王公們，是想借北京政.府推翻然喇嘛的統治，喇嘛自然不會輕易就範，這便是問題的根源所在。