清廷之所以自太平天國起兵以來一敗塗地，最後連南京也丟了，除了八旗綠營兵腐朽不堪用之外，最大的一個問題就是錢糧的問題。清朝的財政體系是一種相當落後的制度：每年的財政收入是固定的，約銀四千萬兩，主要來源於地丁錢糧；每年的支出也是固定的，近四千萬兩，主要用於官俸兵餉。其基本特點就是量入爲出，而由此引出的最大弊端，就是缺乏彈性。一切都是固定不變的，爲政者沒有錢去開辦新的事業，而一旦遇到天災人禍，如水災、旱災、蝗蟲、戰爭、瘟疫，政府的收入銳減，支出劇增，往往會引起財政危機。
這種制度最初推行時，似乎效果還不錯，康熙、雍正兩朝明主的精心管治，使戶部的存銀最高時達到七千萬兩，但經好大喜功的乾隆帝大手筆開銷，到嘉慶帝時，存銀已經不多了。川楚白蓮教起義、張格爾叛亂、鴉片戰爭，再加上黃河多次決堤，清政府的財政已陷於窘境。咸豐帝一上臺，就想清清自己的家底，管理戶部事務的大學士卓秉恬向他奏報稱，國庫存銀僅八百萬兩，而且“入款有減無增，出款有增無減”，入不敷出，爲數甚巨。 ..
戰爭是吃錢的怪獸，其消耗量大得驚人，清廷爲了鎮壓遍地都是的起義軍，可謂是花錢如流水。可清政府財入的匱乏，似乎沒有影響咸豐帝鎮壓太平天國的決心。他從戶部銀庫中支撥，從各地封貯銀中調解，從內務府“私房錢”中發給。與先前和之後的列朝皇帝不同的是，咸豐帝動用皇傢俬產時毫不顧惜、毫不心疼。兵部尚書桂良奏稱，內務府存有金鐘三口，重兩千餘斤。值銀數十萬兩，請銷熔以補軍費。他立即命令內務府查明，派六弟奕訢親自監熔。結果這三口乾隆年間由宮廷工匠精製，鐫有乾隆帝御製銘文，分別重八百斤、七百斤、五百八十斤的世界超級工藝品，被熔爲金條、金塊共計兩萬七千餘兩。戶部奏請將宮廷園林中多餘銅器發出，以供鑄造銅錢。他又命令內務府查明，結果圓明園等處存放的今天絕對是上等級文物的銅瓶、銅爐、銅龜鶴等228件，化成了8747斤銅料。
對於咸豐帝多次從內務府發銀的諭旨，使總管內務府的各位大臣都處在不理解的也要堅決執行的思想境界。到了1853年5月。也就是西殿太平軍開始東征之後，內務府終於向咸豐帝亮出了紅燈，存銀僅四萬一千兩，再也不能支付皇室以外的任何開支了。
年輕的咸豐帝似乎第一次知道，富甲天下、金碧輝煌的皇家也有財盡用窘的時候。到處羅掘。千方籌措，使咸豐帝從1850年至1853年7月。總共弄到了近三千萬兩的銀子供應前線。換來的是太平天國定都南京。而到了此時，咸豐帝已經山窮水盡，戶部存銀僅29萬兩，就連京官京兵的俸餉也都發不出來了。至此，咸豐帝再也沒有什麼招術了。
最直觀的影響就是琦善的江北大營，起初的琦善部兵馬南下時。錢糧供應尚算穩定，但隨後越來越少，直接導致那些綠營丘八將官們不得不想着方的撈錢，哪裡還有心思進剿？雖然對面瓜洲的長毛賊不過四千餘人。琦善也只能按兵不動，他知道眼下這種士氣和狀況強行出兵，除了大敗之外，不會有第二種可能發生。
問題的根源還是出在錢糧上，咸豐帝在財政匱乏的情況下，只能是聽任臣子們的擺佈。而爲了救急，臣子們的建策無不毒辣萬分，咸豐帝只能一一照辦不誤。
這些大臣首先想到的就是節流，官兵減俸減餉從1853年起，根據戶部的提議，咸豐帝先後降旨，將京內外文官武弁營兵的俸餉扣發兩成，以後又多次扣減。因爲已經減少的俸餉，也經常欠發，尤其是京城以外的前線。到了後來，俸餉中又搭發大錢、銀票、寶鈔，那更是名不副實了。官弁的俸餉減少，決不會使他們自甘生活無着。於是，他們更變本加厲地朘刮百姓。早已腐敗的吏治更是壞到無以復加。長期欠餉的清軍士兵，多次因鬧餉而起事，不少人乾脆幹起了打家劫舍的土匪勾當。
隨後大臣們想到還是大開捐例，賣官鬻爵開捐是滿清應付財用不足的傳統手法，自康熙朝開創後，幾乎從來沒有停止過。咸豐帝的父親道光帝對此種手段頗爲痛恨，每次召見捐班官員皆容色不悅，曾經發生過因捐納官員應對粗俚而退捐罷官的事例。他在私下場合對一名科舉出身的官員坦露過心跡：“捐班我總不放心，彼等將本求利，其心可知。科目未必無不肖，究竟禮義廉恥之心猶在，一撥便轉。”
道光帝雖對此不滿意，但爲了財政之需仍不得不爲之。咸豐帝沒有他父親的那種道德上的顧忌。他需要銀子，管不了那麼許多。爲了吸引富紳大商投資官秩官位，他根據臣子們的意見，來了個減價大拍賣。1851年，他將1846年的捐例覈減一成，打了個九折收捐。至次年底，戶部收賬爲銀三百萬兩。1853年，再減一成，按八折收捐，當年戶部收得六十七萬兩，戶部得數甚少。戶部所獲捐銀的減少，並不是當時收捐總數的縮小，這主要是捐銀大多被地方官截留了，這些銀子的去向無非就是地方官用於朝廷欠發的錢糧之用，似乎也怪不得那些無米下鍋的地方官吏。
接着大臣們又建議鑄大錢、發銀票、制寶鈔，當時中國的貨幣是白銀、銅錢雙制式。銀按成色以重量爲計，錢由清政府鑄造。爲了用更少的成本獲取更大的財富，咸豐帝批准了臣子們鑄大錢的奏議。1853年4月起，戶部開始鑄造當十銅大錢，即1枚抵10枚制錢。除了朝廷的戶部外，又有13行省先後獲准開局鑄造大錢。爲了直接獲利，各處並不全是開礦鍊銅或進口洋銅。而是往往熔燬原值一文的制錢，改鑄大錢。即便如此，鑄銅錢仍嫌成本太高，當時的銅資源十分有限。
也是1853年4月，咸豐帝批准發行銀票，即“戶部官票”，面額有一兩、三兩、五兩、十兩、五十兩不等。除戶部外，由戶部監督的官銀錢號，也發行了數量驚人的京錢票，面額有高達一萬千文者！這種近乎無成本的紙幣。獲利驚人。如寶鈔一張，工本費僅制錢一文六毫，造百萬即可獲利百萬，造千萬即可獲利千萬。除了戶部外，京外16省區也開設官銀錢局。發行“局票”。
從世界金融史來看，從以重量爲計的貴金屬貨幣。發展到以數量爲計的貴金屬或金屬貨幣（如金圓、銀圓、銅錢等）。再發展到紙幣，是一種歷史的必然。從清代的經濟規模和商品交換的總量來看，紙幣的出現本非壞事。事實上，民間錢莊票號發行的各種票據也彌補了此種不足。但紙幣的發行須有完善的金融理論來指導，須有周密的設計，其中相當數量的保證金及嚴格控制的發行額。已是今日使用紙幣的人們耳熟能詳的決定性原則。
可是，咸豐帝也罷，奏請發行銀票、寶鈔的官員也罷，他們並無近代金融知識。更無改造清朝落後的貨幣體系的構思。他們只是爲了應付本無能力承擔的財政開支，而濫用行政權力發行根本不準備兌現的大錢、銀票、寶鈔。毋庸多言，如此無限量空頭髮行毫無保證的紙幣，其後果必然是惡性通貨膨脹，這與直接掠奪人民無異。
濫發通貨的後果，立刻就顯現出來，琦善等老臣也不是不知道，但咸豐帝裝着看不見，琦善很明智的也選擇了看不見。但從1853年5月滿清財政危機大爆發之後，前方將帥們再也收不到由戶部撥來的實銀，頂多不過是一紙他省協餉的公文。而各省對此種非分且無休止的指撥，根本沒有能力完成，只能是推諉不辦。久而久之，此種皇皇的指撥協餉的命令，成了一紙並無效用的具文，將帥們別指望憑着它就可以弄到銀子。
在這種情勢下，籌集軍餉似乎已不再是朝廷的義務，而在不知不覺中變成了戰區地方官的責任。咸豐帝在國庫一空的現實中，只讓前方將帥打仗，不肯管也沒有能力管前方的供給了。
於是，既然朝廷不負責軍費，地方如何籌餉也理所當然地成爲朝廷管不着也管不了的事了。於是，在戰區各省，籌餉成了地方官諸般政務中的頭等大事。除了湖南、湖北等少數省份用整理本省財政的方法，增加財政收入，許多省份的辦法是利用各種名目加捐加稅，其中有四川的按糧津貼和隨糧捐輸；江蘇、安徽等省的畝捐；廣東的沙田捐；安徽、江西、湖北、湖南、河南的漕糧折色。往往實徵是其定額的數倍，多收的款項成爲各級官吏“中飽”的淵藪。在國庫日虛的同時，許多官員腰包日盈，戰爭給他們帶來了發財的新機會。然而，農業生產的技術和規模，限定其產出。農業稅再怎麼增加，畢竟數量有限。過度的搜刮使小民賠累不起只得鋌而走險，只得跟隨太平軍起義造反，更加加劇了太平天國的聲勢。
隨後各省地方官的眼睛轉向富紳大商。對付他們的辦法，就是勸捐。按照原來的捐例規定，各省將捐銀數額交到戶部後，再轉行吏部，最後經皇帝批准發下標明捐得何種官爵的憑照。這種辦法需時多日，往往銀子交上去後，很久沒有下文，還要花銀子打點以催促辦事胥吏。爲了提高效率，咸豐帝應地方官的請求，命吏部直接下發空白憑照，由地方官自填，定期彙總上報，大方的把國家官位當成商品來批發。從此，捐官捐爵成爲一手交錢一手發照的直接生意。這種高效率一時性地促發了“官爵消費者”的購買興趣；同時，地方官握有空白憑照，不必再等戶、吏兩部轉文，也以軍需欠餉爲由將賣官鬻爵的捐銀截留。
上門勸捐已屬給面子的客氣，不給面子的帶兵勒捐也已見多不怪。許多紳商畏懼官府的權勢，只得一捐再捐。用白花花的銀子去換幾張空頭官銜的黃紙。紳商遍遭勒索之後，又有官員將目光注視到在外面做過大官發過大財的回鄉在籍官員身上。這些做過真官的家庭，本來就看不起捐班，對空頭名銜毫無興趣，可無奈於地方官一再勸勒，也不得不交出部分家產。
以上種種手段琦善和他手下將官、幕僚們都商議過，勸捐等手法也開始運用，好在揚州鹽商富戶較多，勸捐得的錢糧尚算可以，所以江北大營的維繫也還沒出大的亂子。但琦善也知道這種方法用一次兩次可行，勸得多了，富戶們也會被榨乾的。所以他對榮祿說的辦團練、練新軍、買洋槍洋炮等建議不怎麼感興趣，他最感興趣的是怎麼籌得錢糧。
榮祿這小子提出的厘金讓琦善眼前一亮，這種方式似乎比以上那些不靠譜的手段要可行得多。但琦善不知道的是。厘金在原本的歷史上首行區域就是自己的江北大營，創辦者乃是自己麾下江蘇布政使雷以諴和他的幕僚師爺錢江。
1853年。刑部侍郎雷以諴奉旨幫辦揚州江北大營軍務。主要任務是籌餉。這可是一件極難辦頂費力的差使。可他的一個幕僚錢江，當時頗具傳奇色彩的人物，向雷氏出了一個主意，派官兵到各水陸要衝去設關卡，對通過的貨物按其價值強行派捐，這實際上是商品過境稅。當時又被稱作“行釐”；另對開店銷貨的各商人按銷售額強行派捐，這實際上是商業稅，當時又被稱作“坐釐”。釐捐的交納者亦可同其他捐納者一樣，領到捐得何種功名的部照。只不過這裡面再也沒有自願的色彩了。
1853年10月，雷以諴首先在裡下河設立機構，向揚州城附近的仙女廟、邵伯、宜陵、張網溝各鎮米行派釐助餉，最初的標準是，每一石米，捐錢五十文。雷以諴一開始抱着試一試的念頭，哪裡想到在半年之中，共收錢兩萬串。次年4月，他向咸豐帝奏報，此種方法既不擾民，又不累商，數月以來，商民無事。他還看出了此種方法的長期穩定性，奏摺中稱：“且細水長流，源源不竭，于軍需實有裨益。”於是，雷以諴一面宣稱自己將在裡下河各州縣推行此法，一面提議由江蘇巡撫和南河總督在各自防堵的區域裡，“照所擬捐釐章程，一律勸辦”。
咸豐帝收到這一奏摺後，便下旨江蘇巡撫、南河總督等各就當地情形安當商酌，若事屬可行，亦可照雷氏的方法變通辦理。這是咸豐帝第一次對厘金一事的表態。
1854年5月，雷以諴收到諭旨後，便在泰州設立分局，大張旗鼓地抽釐助餉。厘金的範圍從大米一項擴大到各類糧食、家禽、牲畜、油、鹽、茶、糖、鹼、棉、絲、布、衣物、酒、漆、紙、藥材、鍋碗及各類雜貨，可以說，沒有一種商品不抽釐。此外，對銀號、錢莊亦按其營業額抽釐。江蘇巡撫、南河總督大約也在是年下半年開始設卡抽釐。到了1855年初，有人向咸豐帝奏報“大江南北捐局過多”，可見其發展規模之迅速。
1854年底，欽差大臣、降調內閣學士勝保發現了厘金的特異功能，上奏宣揚其種種好處，並請下旨各地仿行：可否請旨飭下各路統兵大臣，會同本省鄰省各督撫，會同地方官及公正紳董，仿照雷以諴及泰州公局勸諭章程，悉心籌辦。官爲督勸，商爲經理，不經胥吏之手，自無侵漏之虞。用兵省份就近隨收隨解，他省亦暫存藩庫，爲協撥各路軍餉之需。
由此決定開始，滿清治下各省督撫可以針對本省情況定奪，酌量抽釐。朝廷的這一決定，將徵收厘金的權力下放到各省督撫手中，這對勝保的建策是一種修正，但對徵收的方法及標準，均無明確的規定。戶部對此並無通盤的設計，咸豐帝更是懵懂不清。他腦子裡想的只是要弄到銀子來應付缺口極大的軍費，至於銀子的來由，他不想過問，也弄不清楚。由此，各省紛起仿辦厘金。
可以說厘金制度的廣泛推行開始，爲枯竭的省級財政輸了血。按照清朝的財政制度。一切財政收入均歸於朝廷，各省、府、州、縣要弄點錢，只能在“耗羨”等名目上打主意。自1853年夏天之後，朝廷財政已撥不下軍費，本無正當財源的省級財政卻要負擔爲數甚巨的各軍營軍費。現在總算有了一個名正言順的徵收渠道，誰也不肯將此交到朝廷財政去。厘金由此成了不受朝廷控制的大財源，由各省督撫所把持。也就在這一時期，厘金漸漸脫離了“捐”的範圍，明確了“稅”的身份。
如果用今天眼光，厘金當屬於商稅。它的出現。有着歷史的必然。儘管在中國古代的歷史中，商稅經常成爲國家的主要稅種，特別是宋代，商稅超過一千一百萬貫，成爲最主要的財政收入之一。但自明代之後。這種情況有了變化。朱元璋出身於農家，限於其個人的經歷。認識不到商業的意義。國家稅收主要爲地丁錢糧，即農業稅，商稅反而減弱了，滿清承襲明代做法，商稅一事上也所獲甚少。可以說厘金制度的建立有着巨大的意義，厘金從1853年開始一直到民國時期還在實行。它爲今後中國民國百餘年軍閥割據的戰亂提供了資金活力，各省的軍閥不無都是通過厘金來獲得錢糧供應他們獲得武裝力量，武裝力量又保證了這些軍閥對治下百姓收取厘金的權利，所以中國的亂世在清滅亡之後。一直存在了數十年，求其根源便是這厘金制度所帶來的危害。
榮祿也不是不清楚厘金制度可能帶來的後果，但他現在雙目赤紅，爲了上位他已經顧不得着許多了，反正這個策略就算自己不提出來，再過數月也會被雷以諴和錢江所創，既然都是必定會出現的東西，自己用來上位又有何不可呢？
果然當榮祿說完之後，琦善坐直了身子，饒有興致的說道：“仲華此策卻有過人之處，稍後老夫讓營中幫辦籌措錢糧的江蘇布政使雷以諴雷大人過來，你和他好好商議一下，擬定個章程出來，老夫好上奏朝廷。”
榮祿面露喜色，上前叩拜道：“老中堂明鑑，小子雖然年青識淺，但乃是將門之後，父叔皆死於長毛賊之手，小子只願留在大營內幫辦軍務，懇請老中堂代爲奏請！”
琦善呵呵笑着顫顫巍巍的站起身來，親自扶起榮祿道：“將門虎子，你祖父又是老夫麾下舊將，自然會看護於你，你提的這厘金之策甚好，老夫也想留你下來，老夫隨後便上摺子奏請皇上，將你外放，留在老夫營中幫辦軍務，老夫手下也需要幾個貼心之人啊。”
榮祿大喜，承恩跟着跪下也說了想留下，他也知道自己一旦回京便會成爲肅順的眼中釘，榮祿都不回京了，肅順的一腔怒火只怕會發在自己的身上。榮祿也替承恩說了好話之後，琦善當即答允，榮祿便連同侍衛中和自己、承恩交好的蒙古八旗子弟扎布多那可也一道留了下來。
隨後江蘇布政使雷以諴到來，和榮祿談了兩個時辰，榮祿將厘金制度中的一些成熟章程直接搬了過來，讓雷以諴眼前大亮，馬上召集他的幕僚們一道商議，最終商議出了一個厘金章程來呈報琦善。由於榮祿把雷以諴麾下幕僚錢江的厘金之策盜用了，直接導致剛剛投入雷以諴麾下的錢江手足無措，當晚錢江便帶着自己半成品的釐捐之策草稿離營出走，另投別處去了。
琦善得了厘金章程之後，細讀之後大喜過望，當即上摺奏報，同時設宴招待榮祿等人，席間又將營中諸將給榮祿引薦，琦善以榮祿爲自己舊部子孫弗照，納爲自己心腹看待，營中諸將都不敢小瞧榮祿等人。於是榮祿便靠着進獻厘金之策解決江北大營錢糧籌措之事留了下來，開始踏上領兵征戰的路途。(。)
PS：本章字數較多，參考了不少學者的考據，是爲了更好的說明當前滿清出現的財政危機，也是爲了更好的說明榮祿獻策的必要性，灌水之處敬請原諒。