宋朝的寺廟，必有敕額方爲合法，不然即爲野寺。朝廷一旦收緊佛教政策，第一步就是拆除無敕額的寺廟。敕額不是立廟就有的，有一個考察期，即系賬。寺廟一立，先隸名籍於本州，報到京城祠部，全國統一有一本賬籍。達到了一定的條件，可以請朝廷以敕令賜額，纔算正式合法。系賬而沒有賜額的，一般情況下也視爲合法寺廟。
一般情況就是指不出現天下滅佛的極端事件，如周世宗當朝，就曾經盡毀天下沒有敕額的寺廟。此爲中國歷史上最後一次滅佛，以至周世宗之死，也被附會成他砲打揚州銅佛的報應。用系賬和敕額制度，把天下佛寺盡納入朝廷掌控，是政權顯示統治能力。
在圓覺寺獲得敕額的同時，中書命其設男僧女尼戒壇，爲瓜沙兩州信衆剃度。
和尚跟尼姑不是想當就能當的，必須有度牒，到指定的地方剃度纔可以。宋朝天下戒壇七十餘座，大致數州的範圍有一戒壇，所有的僧人必須到戒壇剃度才爲合法。
剃度每年只有一次機會，即皇帝的生日，此時爲四月十四乾元節。
這些制度多是從唐朝五代繼承而來，進行了一定的修改，沙州百姓有的知道，有的不知道。在張佛奴爲佛主的光環下，由契嵩帶着僧錄司，推向地方。
圓覺寺獲得的不只是敕額，而且是敕修，即由朝廷出錢，地方量力出工。隨之而來的是寺院制度被規定，採用十方住持制度，住持由朝廷決定，即敕差住持。
此時天下寺院大致以禪宗和律宗分成兩大類。禪宗爲十方住持制度，即財產公有，住持爲公推的高僧大德。寺裡的僧人來者不拒，去者不追，管理者實行公推制度。律宗則爲甲乙制，即師徒、師兄弟相繼，寺產爲私有制，比較封閉。一般來說，官府希望推行的是十方住持制度，對甲乙制有一定限制。
沙州圓覺寺是第一座敕差住持的寺院，一旦上任住持圓寂，由寺院公推出幾個下一任住持的名額，中書下敕令選定一人。徐平的目的，就是把佛教制度官僚化，一些大的寺院變成僧侶管理衙署。以後分等級，讓僧人一級一級拾階而上，與俗世官制合一。
這是宋朝把佛教徹底世俗化的成功辦法，從此之後，佛教成爲了政權社會管理的一部分，方外之教完全成了方內。保持宗教純潔性之類說法，完全是政權給自己找不自在。化外不在管內，再怎麼籠絡都沒用，相當於寄生在社會的軀體上。宋朝之後，佛教及其他宗教還無比懷念這種制度，自己給自己定出等級來，仿照從前的做法。
此時的圓覺寺還只是一座十幾間，只有三五個僧人的小寺，按照朝廷的制度，連繫賬的資格都沒有，就是一座野寺。沙洲的經濟與內地隔絕，紙幣還不通行，建寺的錢主要是以白銀和絹帛付賬，正在來的路上。契嵩帶着僧錄司的僧人和公吏，或搭帳篷，或者是搭草廬，侍奉張佛奴住在這裡。
僧錄司除了僧人，是還有官府派出來的公吏的，不然不足以作爲官方衙署。宋朝沒有讓宗教自己管理的覺悟，不但是派公吏，寺院的管理人員也越來越被官府操控。
圓覺寺的格局，正中爲寺，左邊爲西平王府，右邊爲僧錄司，一字排開。此時只是劃出了大致範圍，要想真正建成，只怕要等到冬天去了。
有了受萬民朝拜的張佛奴，加上離剃度的乾元節只有幾天時間，四周無數的百姓趕到這裡來。他們在圓覺寺周圍搭起帳篷和草廬，各自住了下來。每天契嵩在寺前講經，大約用時兩個時辰。而後張佛奴主持法事，一時熱鬧無比。
州衙裡，孫祖德查看着各種文書，對前面立着的趙滋道：“都巡，現今城西圓覺寺那裡四方之民輻集，魚龍混雜，最易鬧事。你多用心一些，萬不可出了亂子。”
趙滋叉手：“下官理會。這些日子我天天在那裡，夜裡也與屬下排班值宿。”
孫祖德點點頭：“辛苦一些，朝廷自有獎賞。西平王不比尋常人物，朝廷賞賜別出殊恩，更得地方百姓愛戴，出事上下都無法交待。除了不生亂子，還要注意水火之警。”
趙滋一一答應，現在他屬下的大半兵力都派到了那裡，實是重中之重。
西域佛國，有這麼一個受到公認的佛主，一切糾紛都被壓下來了。現在沙州百姓，最重要的事情就是要到那裡，見佛主一面，得到賜福。而且不只是沙州，附近的瓜州也有不少百姓趕來。就連西邊屬於西州回鶻的伊州，也有不少人來，風暴一樣影響力越來越大。
宗教本就是非理性的，一傳十，十傳百，在傳播的過程中，當日契嵩點化張佛奴被傳得越來越神。什麼天現金光，天女散花，能想到的異象全出現了。神奇的是，這些在傳播過程中添油加醋出來的異象，又傳回沙州，沙州的百姓竟然也深信不疑。
沙州城原來不過一千左右人戶，現在城西圓覺寺那裡，聚集了數萬之衆，早已經超出了沙州城的接待能力。孫祖德和蔡挺忙得焦頭爛額，每天眼都合不上。這種盛典，絕對不允許出亂子，不然必面臨朝廷重懲。中書不惜代價，要錢給錢，要物給物，要求就是寺要建好，人心要安撫好，一舉定下瓜沙兩州的格局。
這幾萬人每天的吃喝拉撒就是個大問題，韓琦把自己的軍糧都從肅州運來了，銀帛也挪用給沙州。州衙在城西設了粥棚，有吃飯不易的信衆，免費施粥。
宗教有自己的秩序，很少有百姓去冒領施粥。絕大部分都是因爲窮，或者因爲種種原因買不到米或柴，纔去領粥。在人口劇增的情況下，物價波動很小，已經難能可貴了。
趙滋領命離開，蔡挺走了進來，與孫祖德敘禮，坐了下來。
孫祖德吩咐上茶，蔡挺擺手：“不必了，太守莫要客氣。我來，是說一說這幾天的事情。臨來沙州的時候，昭文相公一再叮囑，民間不許因教立社，還不許引起民亂。沙州這裡最多的就是佛社，依着朝廷制度，是不許的。一時之間，實在難以下手。”
孫祖德道：“現在沙州施政，自然儘量靠着西平王幫忙。有他發話，百姓心服。”
“太守說的是，下官也是這樣想的。圓覺寺原是因社立寺，想來要從這裡着手。”