此次北巡，對禁軍改制是主要目的，威逼契丹是附帶的。改制之後，三衙的地位和職能是最讓人頭疼的問題。這個問題解決了，制度上便再沒有疑難。
喝了兩巡酒，明鎬道：“如此做，看似面面俱到，實則又有疊牀架屋之弊——”
看明鎬說着連連搖頭，徐平道：“凡事有一利必有一弊，只看利弊之間取捨。欲要兩全其美，盡取其利而去其弊的，只是說着好聽。到頭來，多是把弊端集於一身。制度疊牀架屋，縱橫牽制，官就不容易做。話說回來，官要是那麼容易做，用誰都一樣的話，那朝廷又何必選賢任能，隨便找個人就好了。所以說呀，聽到哪個說爲官限制太多，讓其做不了事的，只要回他這官不做就好。對吧，世間之大，總有合適的人，做合適的事。”
明鎬聽了不由也笑：“相公說的是。只怕底層小校，地方小吏，會渾身不自在。”
“當然不自在了。以前軍中，父子兄弟在一營，要什麼軍法制度，一家人商量就定了營中事務。現在處處有規矩，動輒有制度，那些老人自然受不了。不要說軍中，地方上也是一樣。州縣小吏，多是世代操其業，同爲吏人的，多是親戚宗族，自然視官法如繩索。”
徐平說到這裡，不由搖頭，與幾人一起喝酒。
不只是這個時代，前世也是一樣，越是到了基層，對制度反彈越大。最底層的辦事人員，最喜歡批判形式主義，經常罵一句官僚主義害死人。很簡單，他處理的事情，與其打交道的各種人員，包括政府內部，不是親戚就是朋友，當然還有看不順眼的死對頭。往往到了縣城一級，公務人員就親戚連着親戚，三叔二舅七大姑八大姨。到下面鎮裡，那就沒法看了，除了外邊調入的幾個主要官員，下面其他人員的關係都是盤根錯節。
這是必然的事情，地方就那麼大，就那麼多能夠進入統治體系的人員。只要有一兩代傳下去，互相之間必然結親，就必然形成這種局面。當政區小到了一定的程度，治下人口少到了一定規模，就會形成熟人社會，制度和法律對他們就是額外的約束。對於過小的行政層級，削弱權力，然後讓其自治是沒辦法的事。皇權不下縣，治權不進村，都是一樣的道理，沒有辦法深入到社會末梢。除非把家庭完全打散，全部的人都住公共宿舍，所有的人一起工作一起生活，不然底層就是這種局面。軍隊的基層制度，就是如此的。
徐平前世，經常有人痛心疾首的說中國是熟人社會，不講法制，好像世界上其他地方不一樣似的。基本穩定的社會，基層都是一樣，又不能讓社會全部按軍隊來管。
把所有的人員，特別最底層的治理人員，全部納入到政權內部，不管是財政成本，還是政治成本，都是無法負擔的。財政成本還可以想辦法，政治成本無法可想。不管是直接任命，還是選舉輪換，都無法解決這個問題。最簡單粗暴的，就是輪差，不讓底層形成穩定的利益階層。沒有了穩定的利益階層，基層也就沒有了對抗政權治理的本錢。
這就是徐平說的那句話，覺得制度約束自己，讓自己的才能發揮不出來的官員，可以辭官不做。沒有制度約束，沒有監察，朝廷權力也就沒有了。你不能還想着做官，還要不受朝廷制度的約束，不讓朝廷對你的權力進行監察，那是把自己當封建主了。
封建的特點，一是世襲，再一個就是階級，管理方式是一級壓一級，以前的禁軍便是如此。這種政治結構異乎尋常的穩定，很少會出現叛亂。封建時代，比如中國的周朝，比如歐洲漫長的中世紀，都極少出現席捲全國的大起義，大動盪。實現了大一統，起義和革命便就連綿不絕，直到政權找到讓人民認可的辦法。
從五代開始，延續到宋朝，地方上防止大起義的辦法，是把社會治理的負擔，大部分壓到勢力之家的身上。把這個最有可能形成的利益階層廢掉，當做了社會矛盾減壓閥。這樣的後果，就是社會階層變動劇烈，包括最頂層的王侯將相們，也是忽起忽落。
這不是宋朝士大夫的發明，是晚唐五代的軍閥們在實踐中摸索出來的，是把社會的封建廢掉的過程中出現的。進入宋朝之後，士大夫分成了兩派，一派把實踐上升到理論，要進行與其適應的政治變革。另一派則把這當成五代亂世的不正常現象，一心想改過來。
政治權力向軍事權力集中的過程中，廢掉地方封建的同時，軍閥們在軍隊中重建了封建制度。皇帝動不動被殺全家，軍閥輪着披黃袍，牙兵隨意更換主將。直到宋朝把軍隊中的管理體系抽掉，徹底進行封建化，軍隊終於不造反了，戰鬥力也一日不如一日。
在政治上集權大一統的同時，宋朝前期在軍中是逆歷史潮流，退到封建，慢慢再退到類似於部落的制度。現在的軍制改革，就是把這一趨勢逆轉過來，讓軍事制度與大一統的政治制度相適應。在這一個過程中，會有非常多的老兵老將不適應，最終被淘汰。
從徐平開始的軍制改革，藉助對党項的勝利，給了趙禎和朝臣信心。後來他們與地方州縣制度比較，認識到了軍制變革的本質，主動參與進來並推進。這種變革，除了對軍事的集權，還有財政、行政、司法、監察等方方面面的條塊分割。
確定了以後三衙的職能，趙禎和他選定的幾位主要軍事輔佐官員都鬆了一口氣。喝了一會酒，興致勃勃地討論起天下要設多少外駐衙門，是幾州設一處，還是一路設一處，按什麼標準來設。宋朝的路不是後來的省，不是行政層級，只具有以監察和財政爲主的部分權力。要在州上設一管理機構，不但不會按路來，還會有意地避開跟路級重疊。
商量到最後，徐平道：“應該如此，馬軍司和步軍司的衙門，可以設得密一些，離着大軍駐地近一些。如無特殊之下，兩司衙門可以在一州，方便各軍事務。殿前司則不可跟他們一樣，應該設得稀一些，如以管下州縣能在一月或二月之內到達爲宜，不讓新入伍之人在路上多花時間。而且新兵整訓完畢，也不需分到附近大軍中，可以編成部伍，到千里之外的軍中也無不可。殿前司衙門，不能與馬軍司和步軍司衙門在同一州，他們做的是不同的事。如果同在一州，只怕多有牽扯，反而不利。”
這是總結衆人議論的結果，幾人紛紛稱是，這樣方方面面都照顧得到。
說到這裡，徐平突然笑了起來：“其實殿前司不只可以管新兵，也可以管除役之老兵事務。老兵回到鄉里，朝廷或有賞賜，或者老兵有欲報朝廷之事，都可由殿前司承擔。”
讓殿前司把新兵訓練和老兵撫卹都管起來，名義上直隸皇帝，同樣是軍事體系怨歸於己，恩歸於上的政治原則體現。