由於諾門罕之戰和蘇德簽訂互不侵犯條約，平沼騏一郎內閣再也支持不下去了，在丟盡臉面、內外交困的情況下，平沼騏一郎扔下一句“歐洲的情勢複雜奇怪”，就宣佈內閣總辭職。
平沼騏一郎內閣辭職後，日軍政界軍界跟着就是一番雞飛狗跳。由於前線戰事緊張，國際形勢風雲變幻，日本不可能長期處於內衣內閣狀態，在西園寺公望、近衛文磨、廣田弘毅、宇垣一成等人支持下，陸軍大將阿部信行粉墨登場，組建了第36屆日本內閣。
隨着阿部內閣上臺，日軍內部在1939年的9月出現了大調整。
關東軍司令官植田謙吉和參謀長磯谷廉介被免職，由第一軍司令官梅津美治郎接任關東軍司令官，參謀長由飯村讓中將接任。由於關東軍這次大出血，阿部內閣對關東軍進行了大補充，新建了關東軍飛行集團，由安藤三郎中將任司令官，下轄第二飛行集團、第5飛行集團及第12、第13飛行團等。
華北方面軍司令官杉杉元也被免職了，不過他沒地方安置，陸相還是畑俊六，杉杉元回東京後只好去當軍事參議官了，和寺內壽一一樣，坐冷板凳去了。華北方面軍參謀長山下奉文被調任第四師團師團長。接替杉杉元的，是第三軍司令官多田駿。接替山下奉文的，是剛剛被編入預備役的原第九師團師團長吉住良輔中將。本來歷史上是笠原幸雄任華北方面軍參謀長，但是笠原幸雄早在教導師攻佔太原時就一命嗚呼了，便宜在東京坐冷板凳的吉住良輔了。華北方面軍副參謀長武藤章調任陸軍省軍務局長，由平田正判少將接任華北方面軍副參謀長。
華北方面軍飛行集團改編爲第三飛行集團，仍有木下敏中將任司令官。
駐蒙軍司令官由第一師團長崗部直三郎接任。崗部直三郎這傢伙最近升官升的很快，眼見將來是要當大將的。
到了9月23日，日軍撤銷了華中派遣軍番號，成立了中國派遣軍，統一指揮關內日軍作戰，司令部駐南京。由新晉升的陸軍大將西尾壽造任總司令，參謀長人選再一次大出人們預料，因爲戰場抗命被撤職的原第一軍司令官香月清司中將總算熬出頭了，這一次天皇陛下破天荒地重用了他，讓他出任中國派遣軍參謀長了。要知道，這個職位歷史上是由從陸相崗位上被踢下來的板垣徵四郎出任的，現在板垣徵四郎早早地剖腹自盡了，香月清司這個過時了的魔頭又被放出來了。看來，他是不死在中國是不會罷休的。
阿部信行內閣上臺以後乾的第二件事就是抓日美外交談判。這次，阿部信行把陸軍中將野村吉三郎搞成外相，讓他一心一意去與美國談判。因爲再過幾個月美國就要中斷日美商約了，沒有了從美國進口的物資，日本陸海軍還怎麼稱王稱霸？這事兒不說別人，就是裕仁天皇想起來，頭皮都一陣陣發麻。
阿部信行內閣的第三件事是通商和平抑物價。這個時候，日本國內由於經濟畸形發展，加上戰爭開支太大，物價飛漲、商品短缺，連火柴和肥皂這些日常必需品都從市場上消失了。阿部信行上臺後，才明白平沼騏一郎留給他的是一個什麼樣的爛攤子。
阿部惱怒之下，跑去責問平沼騏一郎，結果平沼騏一郎把兩手一攤，不鹹不淡地說這不管他的事，應該去問軍部。是軍部無能，讓八路軍佔了天津佔青島，佔了青島佔濟南、連雲港，大日本有限的物資都作了陸軍的補充。象火柴和肥皂，原來大部分都是由青島、天津、濟南生產，滿足日本市場的。現在這些產地的工廠都被八路軍搶光了，恢復起來十分困難。加上青島、濟南四周都是八路軍根據地，沒有原料怎麼生產麼！
阿部沒辦法，只好會議商討。這個時候，軍部提出一個方案，那就是將外務省通商局獨立出來，擴大爲貿易省，專門管理對外貿易，確保掠奪中國及亞太地區的資源，適應總體戰需要。還別說，這次軍部的提議得到了財界的大力支持，因爲現在的通商貿易太困難了，應該實行貿易行政一體化。不料，阿部信行雄心勃勃地決定設立貿易省的時候，外務省不幹了，說是外交必須一元化領導。說白了，外務省就是不想交出通商局。阿部被當頭打了一棒。
此路不通，就意味着對外通商將會更加困難。阿部掉過頭來，開始在國內老百姓身上想辦法了。不知道是誰給他出的主意，阿部派人調研，準備調整米價統治政策，把糙米價格從每石38日元提高到43日元，還準備對食品、金屬製品、燃料、絲綢製品實行公定價格，頒佈價格凍結令和工資凍結令。
現在的日本老百姓，早已不是開戰之初的日本老百姓了，無休無止的捐獻和高額的稅負、飛漲的物價以及不停地有親人戰死的通知，已經把日本老百姓從開戰之初的舉國狂熱拉回到生活艱難的呻吟中了。阿部信行這麼搞，等於是讓日本老百姓雪上加霜。這個糟糕的陸軍大將，根本就不懂政治和經濟，一眼看到底，這傢伙的內閣註定也是個短命內閣，晃盪不了多長時間的。
日本國內政治經濟形勢一團糟，多田駿在華北卻是雄心勃勃，準備大展拳腳了。
多田駿一上任，就開始大力推行“囚籠政策”。
早在上一次到華北協助寺內壽一指揮重兵圍剿教導師的時候，多田駿就有實施“囚籠政策”的設想。當時，他曾經和寺內壽一談過依託交通線封鎖蠶食八路軍根據地，日軍後來也是這麼做的。只不過效果不明顯，沒有起到太大作用。
這段時間，多田駿雖然在關東軍第三軍擔任司令官，但目光卻一直沒有離開過華北戰場。這老鬼子，渾身精瘦精瘦，沒有幾兩肉，但肚子裡卻是裝了不少東西，算得上智謀深沉了。這一次，他決心以鐵路、公路等交通線把敵後抗日根據地分割包圍起來，形成囚籠，並不斷向根據地延伸，企圖一舉消滅根據地。
重返華北，多田駿雄心勃勃，他決心在華北方面軍司令官任上幹出一番事業來，徹底剿滅華北的八路軍，恢復佔領區治安。
多田駿的決心得到了天皇以及大本營的大力支持，批准多田駿在實施囚籠政策的同時，配套實施“肅正建設”計劃，也就是要在華北大修鐵路、公路，以鐵路、公路建設運動來配合囚籠政策。
按照多田駿的計劃，在整個華北，以同蒲鐵路、平漢鐵路、津浦鐵路形成的三條縱線和隴海鐵路、膠濟鐵路、正太鐵路三條橫線爲柱，以公路爲鏈，以碉堡爲鎖，大力修建新的公路、鐵路，挖壕築堡，由點聯線，由線成面，擴大佔領區。
在華北方面軍軍事會議上，多田駿得意洋洋地對手下的將領們說：“共產黨八路軍擅長打游擊，打得贏就打，打不贏就跑。這次，我們要把整個華北變成一張大大的漁網，把活蹦亂跳的八路軍分割在一個個網格狀的囚籠裡，讓他們動彈不得。特別是劉一民的教導師，四處搗亂，象一羣餓狼一樣，逮住機會就撲上來很咬一口。大日本陸軍的尊嚴和臉面被他們糟蹋的一塌糊塗！這一次，我們就要用囚籠政策，把劉一民的教導師分割在各個根據地，切割成一塊塊蛋糕，讓他們無法聚集力量。只要實現這一點，就可以分區掃蕩，一口一口把小蛋糕吃掉。”
多田駿說的起興，乾脆摘下軍帽，露出光禿禿的腦殼，手還不停地在腦殼上撫摸，似乎那光禿禿的腦殼上能給他一點快感一樣。
實施囚籠政策的關鍵在與肅正建設，也就是得修鐵路、公路。象德石路，早已經被八路軍破壞的面目全非了，路上連根鐵軌都沒有了，哪裡能通火車麼！按照肅正建設計劃，日軍首先就要修通德石路，把平漢路和津浦路連接起來，這樣才能真正分割冀中、冀南，還可以把山東、河北、山西連爲一體，最大限度地方便部隊調動。
但是肅正建設得要錢，要物資。可是華北方面軍窮的要死，全靠日本本土和東北的補給在支撐呢。現在，日軍在華北又是販賣大煙，又是增設稅種，又是搞什麼糧食、棉花等重要物資專營，日戰區的老百姓白盤剝得喘不過氣來。這種情況下，要想搞肅正建設談何容易。
多田駿這廝確實了得，他從東北調運修鐵路急需的鋼軌、枕木等，讓天津的水泥廠開足馬力生產，爲他提供修鐵路、公路架橋的鋼材和水泥。至於築路的工人，多田駿大手一揮：“抓！抓支那勞工，工錢的沒有，管飯的幹活！”
光是這些還不夠，多田駿交給新上任的副參謀長平田正判一個任務，那就是印發良民證。
多田駿交待平田正判，良民證要統一編號，十五歲以上的人都必須貼上照片，寫清楚姓名、籍貫、男女、職業、住所等，還必須有保長具保證明，有發證籍貫簽名蓋章。
平田正判剛剛擔任華北方面軍參謀長，心裡火辣辣的。很快就設計出了良民證，送給多田駿審查後，就開始找王克敏組織力量在日僞佔領區搞試點了。
平田正判這傢伙也是一個狠角色，他把試點定在了天津。因爲天津曾經被八路軍佔領過，又有租界。在平田正判眼裡，偌大的天津就是藏污納垢之所。不知道有多少抵抗分子呢！
這個時候，照相對於普通中國人來說是一件很奢侈的事情。而且，許多迷信的老百姓還認爲照相會把人的精血吸走。平田正判要讓老百姓照相，便宜了開照相館的，但也引起了老百姓的牴觸。
平田正判不管這些，中國人有錢照相沒有和他有什麼關係？他的任務是完成司令官閣下的部署，只要有明晃晃的刺刀做後盾，多刺殺幾個中國人，對於平田正判來說，根本就不算什麼。
平田正判以血腥手段在天津城推行了良民證制度。這一推行良民證，日僞特務機關算是高興透了，因爲他們很快就在天津城裡抓獲了一批沒有身份證明、沒有保長擔保的可疑分子。
多田駿的這一招非常毒辣，等於是把佔領區的老百姓的戶口管理規範化了，一下就把普通老百姓和八路軍區分開了。有良民證的，自然是老老實實的居民和莊戶人。沒有良民證的，自然是八路軍的幹活了，只管抓就是了。
天津推行良民證見效後，日僞政權嚐到了甜頭，開始在整個華北日僞佔領區推行良民證制度了。
日軍華北方面軍現在兵力十分龐大，但處處被動挨打，那些師團長、旅團長們一個個都是垂頭喪氣的。見多田駿一上來就搞出了這麼厲害的名堂，一個個歡欣鼓舞，彷彿找到了剋制八路軍的利器一樣。
駐山西的第一軍、駐山東的第十二軍以及華北方面軍直轄的駐河南、河北各部隊，都開始大規模抓丁拉夫，修路挖壕。而且開始在佔領區內搞良民證了。
駐山東的十二軍司令官飯田貞固中將和參謀長小林前三郎少將乾的最賣勁。小林前三郎制定了個計劃，不但要修通德石鐵路，還要在山東大規模修建公路。小林前三郎的如意算盤依託鐵路、公路，把教導師主力封鎖在沂蒙山區，然後集中兵力分區掃蕩平原區，每掃蕩一個區，就建設公路網，達到徹底控制的目的。到最後，在集中兵力橫掃沂蒙山區。
小林前三郎的計劃實際不怎麼樣，寺內壽一、杉杉元都是這樣想的，最後一個也沒有實現，都灰溜溜的跑回日本去了。但多田駿不這樣想，他參與了寺內壽一大將指揮的重兵集團圍剿教導師的作戰行動。在他看來，小林前三郎的計劃忠實地貫徹了寺內壽一大將的對八路軍教導師作戰思想，上一次重兵圍剿之所以失敗，不是作戰計劃不行，而是分兵推進給八路軍提供了機會。重兵圍剿、分區掃蕩，絕對是可行的。因此，他大力支持小林前三郎的計劃。
就這樣，多田駿在華北開始實施囚籠政策了。