財稅部門部署新一輪財稅改革，破解基層財政困難問題

黨的二十屆三中全會結束後，財政部、稅務總局已傳達學習會議精神，落實全會部署的改革任務。其中推動深化財稅改革成爲重點，這涵蓋改革方案研究、制定、出臺、落實、評估等環節。

而新一輪財稅改革部署的具體內容，有待將要公開的《中共中央關於進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（下稱《決定》）全文加以揭曉。

近日，中央財辦分管日常工作的副主任韓文秀在中共中央舉行新聞發佈會上透露，此次《決定》在深化財稅改革方面，針對地方政府和基層財政困難，提出要完善中央和地方財政關係，增加地方自主財力，拓展地方稅源，提升市縣財力同事權相匹配程度，適當加強中央事權，提高中央財政支出比例，不得違規要求地方安排配套資金。要研究同新業態相適應的稅收制度。探索實行國家宏觀資產負債表管理，優化各類存量結構調整。

多位財稅專家告訴第一財經，新一輪財稅改革思路舉措針對性很強，直面關鍵問題。比如解決地方政府尤其是基層財政困難方面，通過改革央地關係，一方面增加地方財力，另一方面降低地方支出比重等，從而逐步解決地方財政困難問題，更好發揮財政在服務中國式現代化中的財力保障和制度支持。

增加地方自主財力可選路徑

19日上午，財政部黨組召開專題會議，傳達學習黨的二十屆三中全會精神，研究部署財政部學習宣傳貫徹工作。

此次會議強調，財政部要深化財稅體制改革，建立健全與中國式現代化相適應的財政制度，爲更好發揮財政職能作用提供堅實制度保障。要堅持不懈以釘釘子精神抓改革落實，進一步增強責任感和使命感，當好改革促進派、實幹家，建立健全涵蓋改革方案研究、制訂、出臺、落實、評估等各環節的閉環管理工作機制，構建上下協同、條塊結合、精準高效的改革工作格局，確保改到位、抓到底。

國家稅務總局19日召開黨委（擴大）會議，傳達學習黨的二十屆三中全會精神，研究部署稅務系統貫徹落實措施。

上述會議要求，要強化“一把手”負總責、班子成員分工負責、層層督進、環環緊扣的抓落實工作機制，逐項細化制定改革落實的任務書、路線圖、時間表，確保把責任壓實到崗、明確到人、具體到事。要着眼大局順應大勢，把握好方式方法，統籌好收與支、稅與費、增與減、穩與進，着力營造良好改革氛圍，確保各項涉稅改革任務不折不扣落地見效。

儘管新一輪財稅改革具體內容有待《決定》全文公開才能揭曉，但前述韓文秀的表態，已經明確解決基層財政困難成爲深化財稅改革的一大重點任務，其中之一就是增加地方自主財力。

中國財政學會副秘書長馮俏彬告訴第一財經，所謂地方自主財力，簡言之就是地方根據實際有權安排使用的財力，這包括歸地方所有的稅收、收費，以及部分沒有使用方向限制的上級轉移支付。

“地方自主財力中，最爲核心的還是稅收，因爲收費並不可靠，波動較大，比如土地出讓收入等。事實上中央一直希望地方有穩定的自主財力，並減少對轉移支付依賴。當前地方財政困難問題，部分地方債務負擔較重，需要標本兼治，解決問題。”中央財經大學公共財政與政策研究院院長喬寶雲告訴第一財經。

這也使得拓展地方稅源，成爲增加地方自主財力關鍵。但如何拓展地方稅源，各方有不同看法，目前最受關注的無疑是萬億級稅種消費稅。

消費稅是針對菸酒油車等特殊商品開徵的一個稅種，目的在於抑制高污染、高能耗、不可再生資源、奢侈品等商品消費，引導健康和綠色消費，並籌集財政收入。去年國內消費稅收入規模高達1.6萬億元，爲中國第三大稅種。不過它屬於中央稅種，收入不歸地方。

早前國務院明確在徵管可控的前提下，將部分在生產（進口）環節徵收的現行消費稅品目逐步後移至批發或零售環節徵收，拓展地方收入來源，引導地方改善消費環境。這也使得外界對消費稅部分劃歸地方多有期待。

不過喬寶雲認爲，消費稅收入劃歸地方並不是最好的選擇，而且即便部分劃歸地方也僅限於增量收入，對地方財政收入的影響和意義沒有外界認爲的那麼大。

他解釋，消費稅並非爲了鼓勵消費，而是抑制消費，從這一稅種性質來說，收入並非越多越好，而是希望通過增加相關產品稅收成本來減少相關消費。如果把菸酒等消費稅劃歸地方，地方爲了增收，變相鼓勵轄區居民抽菸喝酒，這顯然有悖於消費稅初衷。而且目前國務院明確要保持中央與地方既有財力格局穩定，部分消費稅稅目徵收環節後移劃歸地方收入僅限於增量收入，存量收入依然歸中央，因此對地方收入增長不應過於樂觀，影響有限。

比較適合作爲地方稅種的房地產稅，雖然立法和試點工作早已有所部署，但在當前房地產低迷形勢下，專家普遍認爲當前不適合推出。而官方早已暫停了房產稅試點安排，房地產稅立法也不在近些年全國人大常委會立法工作計劃中。

目前地方財政收入主要來源於中央和地方共享稅種增值稅和企業所得稅。其中增值稅央地五五分成，企業所得稅央地六四分成。從增值稅和企業所得稅入手來增加地方可用財力，也是一個可選方案。

財政部原部長樓繼偉近日在第九屆國際保險節發表主旨演講時，認爲緩解當前財政困難，有必要提高財政收入佔國內生產總值比重。而增加財政收入，可以採取將增值稅基本稅率13%提高至17%，並對增值稅留抵退稅實行即徵即退，並堅決遏制預繳稅做法，這樣企業的稅負感不會明顯增加。企業所得稅提高稅率的空間不大，但是清理過多碎片化的優惠政策，有可能提高企業所得稅收入。

提高增值稅稅率得到一些業內專家認同，但在當下部分企業經營困難、國內有效需求不足、預期不穩等現實情況下，也有專家認爲真要實施難度較大。

喬寶雲表示，提高增值稅稅率，的確是提高稅收收入佔國內生產總值比重的一個很好選擇。對於企業來說，肯定不喜歡提高增值稅稅率，但如果做好相關配套舉措，給予企業穩定預期，其實可以很大程度消除負面影響。比如加強稅收法治建設，保障好納稅人合法權益，財政收入增加同時要提升公共服務。

相比於提升增值稅稅率僅限於探討層面，清理不合規的稅費優惠、財政補貼行動等正密集展開。即將於8月1日實施的《公平競爭審查條例》，將加快清理地方招商引資中濫用稅費優惠、財政補貼政策。

粵開證券首席經濟學家羅志恆告訴第一財經，對於當前宏觀稅負持續下行的問題，有必要進一步穩定宏觀稅負。對於一個大國而言，沒有一定的宏觀稅負和財政汲取能力，難以應對各方面的風險挑戰。

“穩定宏觀稅負一方面是推動減稅降費從規模數量型轉向效率效果型，另一方面是研究新經濟形態下的稅收體系構建，比如數字經濟和平臺經濟背景下部分尚未納入徵管的經濟活動可以成爲新的稅源，以及可以研究探索數字資產稅等。”羅志恆說。

馮俏彬表示，地方自主財力中，也包括部分轉移支付。這也意味着未來財政轉移支付改革將繼續推進。

近些年轉移支付一大改革要點，正是逐步增加一般性轉移支付，並向中西部財力薄弱地區傾斜，完善分配方法，促進地區間財力分佈更加均衡。未來這一改革會繼續推進，以增加地方自主財力。

提高中央支出佔比，減輕地方負擔

羅志恆認爲，當前中央與地方事權與支出責任劃分中，中央財政支出佔比偏低，地方政府承擔了過多的事權和支出責任，容易推升地方政府債務風險。

《決定》提出要完善中央和地方財政關係，適當加強中央事權，提高中央財政支出比例。羅志恆說，2023年，地方一般公共預算支出達到23.6萬億元，超過了全國一般公共預算收入的21.7萬億元；地方一般公共預算支出地方佔比爲86.1%，遠高於國際平均水平。

喬寶雲表示，目前中央與地方一般公共預算收入佔比來看，中央和地方大概對半分。而支出來看，中央財政支出佔比約14%，地方高達約86%，中央財政支出佔比明顯低於地方，而且從國際對比來看，中央財政支出佔比過低。

“從國際經驗來看，一般來說中央和地方收入佔比六四分，而支出比例方面，中央大概40%，地方60%。我國中央財政支出佔比較低，主要跟國家行政體制有關係。未來提高中央支出佔比，顯然需要推進行政管理體制改革，而且這一改革是逐步過程，中央財政支出佔比提高也是一個漸進過程。”喬寶雲說。

馮俏彬表示，從新一輪財稅改革透露信息來看，解決地方財政困難顯然需要兩條腿走路，一邊增加基層自主財力，另一方面加強中央財政事權，提高中央財政支出比例，減輕地方財政支出壓力。

羅志恆認爲，對於預算體系中缺乏資本預算以及國家資產負債表在財政管理上發揮作用不足的問題，上述《決定》要求探索實行國家宏觀資產負債表管理，優化各類存量結構調整，這有利於讓債務與資產更好對應起來，約束債務擴張，同時有利於盤活資源資產。

喬寶雲表示，財政支出一種是經常性支出，如公務員工資等。另一種是資本性支出，它相應形成資產。過去爲了搞清政府家底，近些年各級政府也都在編制資產負債表，這很關鍵。比如談地方政府債務的時候，不談對應的資產，毫無意義。假如一個地方負債500萬元，但對應資產價值2000萬元，那麼評價風險看法就會不同。

“此次中央提出探索實行國家宏觀資產負債表管理，優化各類存量結構調整，意味着未來會加大對政府閒置資產盤活力度，化解債務問題。”喬寶雲說。

馮俏彬認爲，國家宏觀資產負債表管理問題，將跟建立同高質量發展相適應的政府債務管理機制相關聯，可以進一步明晰地方有多少資產、發多少債，增強市場定價能力，逐步解決地方債務問題。

羅志恆表示，黨的二十屆三中全會提出要深化財稅體制改革，有利於解決當前短期財政緊平衡和債務風險問題，同時有利於更好發揮財政在服務中國式現代化中的財力保障和制度支持。