新一輪財稅改革重塑央地財政格局

編者按：黨的二十屆三中全會對進一步全面深化改革做出系統部署，全會審議通過的《中共中央關於進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》以經濟體制改革爲牽引，提出300多項改革舉措，爲中國式現代化提供強大動力和制度保障。本報今起推出“學習貫徹黨的二十屆三中全會精神”專欄，重點解讀經濟領域相關改革舉措，與各界一道學習領會進一步全面深化改革、推進中國式現代化的深刻內涵，助力全會精神貫徹落實，開花結果。

證券時報記者 賀覺淵 郭博昊

中央與地方財政事權和支出責任劃分改革是建立科學規範央地政府關係的核心內容，是完善國家治理結構的一項基礎性、系統性工程。改革開放以來，中央與地方財政關係經歷了從高度集中的統收統支到“分竈吃飯”、包乾制，再到分稅制財政體制的變化，財政事權和支出責任劃分逐漸明確，但財權和事權也存在不同程度的不清晰、不合理等問題。

哪裡有瓶頸制約，哪裡就是改革的主攻方向。分稅制改革實施三十年後，新一輪財稅體制改革再向最難之處攻堅。《中共中央關於進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）提出，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關係。增加地方自主財力，拓展地方稅源，適當擴大地方稅收管理權限。適當加強中央事權、提高中央財政支出比例。

完善中央和地方財政關係需系統佈局。受訪專家學者認爲，新一輪財稅體制改革注重牽好健全地方財政體系這個“牛鼻子”，通過健全地方稅體系、緩解基層財政支出壓力爲地方財政“增收減支”，重塑中央和地方財政格局，更好發揮地方的積極性。

進一步理順央地財政關係

在進一步全面深化改革、推進中國式現代化新徵程上，完善中央和地方財政關係，不僅是新一輪財稅體制改革必須跨越的關口，更是財稅改革清單中置於優先順序之列的重要任務。

過去一年，中央一般公共預算收入佔全國一般公共預算收入的比重爲45.93%，全國中央一般公共預算本級支出佔全國一般公共預算支出的比重僅爲13.92%。這反映出一些本應由中央直接負責的事務交由地方承擔。

中國人民大學財政金融學院教授呂冰洋指出，縣鄉級財政壓力大，很重要的原因是承擔了上級政府交辦的很多任務。這些任務的事權屬於上級政府，但下級政府承擔了支出責任。

在黨的十九大報告明確“建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關係”後，《決定》將一張藍圖繪到底，繼續同向推進。財政部原部長劉昆曾在“十四五”規劃輔導讀本中著文強調，要建立上述關係推動形成穩定的各級政府事權、支出責任和財力相適應的制度。進一步理順中央和地方財政關係，充分發揮中央和地方兩個積極性。

確保更多稅收收入

注入地方

解決地方政府和基層財政困難，首先要健全地方稅體系。長期以來，增值稅、企業所得稅、個人所得稅、消費稅等在稅收收入中佔比較大，但上述稅種屬於中央稅或中央和地方共享稅；土地增值稅、資源稅、城市維護建設稅等地方獨享的稅種收入規模較小。隨着傳統“土地財政”模式式微，地方更依賴於稅收收入。爲此，《決定》提出，推進消費稅徵收環節後移並穩步下劃地方，完善增值稅留抵退稅政策和抵扣鏈條，優化共享稅分享比例。

“後移消費稅徵收環節並穩步下劃地方”等消費稅改革工作自2019年以來一直在推進。中國人民大學財政金融學院教授代志新對記者說，房地產市場向新發展模式轉型，個人所得稅改革涉及利益面廣泛，相關改革需從長計議，而兼具調節稅負和消費功能的消費稅應成爲地方稅系統改革的“排頭兵”。

由央地五五分成的增值稅也將迎來分成比例調整。上海交通大學凱原法學院副教授、財稅法研究中心副主任王樺宇向記者指出，增值稅制的後續改革方向，一方面是持續完善增值稅的留抵退稅和抵扣制度的規範性、系統性和可及性。另一方面是在共享稅分成比例上做適當的優化，確保更多稅收收入注入地方，增加地方自主財力。

“增值稅留抵退稅制度改革旨在解決留抵稅款佔用導致的企業經營活動扭曲，有助於發揮增值稅稅收中性的特點。”中國人民大學財政金融學院教授李戎向記者指出，可以通過降低退稅門檻，歸併管理，簡化留抵退稅政策，惠及更多行業和企業。

轉移支付

更聚焦基層財政治理

緩解基層財政壓力，既要爲其“增收”，也要幫忙“減支”。不管地方稅體系制度如何完善，中央與地方政府縱向收支不平衡、地方政府自身的收支不平衡以及地方政府間收入規模差異必然存在，解決這些問題離不開對轉移支付這一財政工具的合理運用。《決定》明確，清理規範專項轉移支付，增加一般性轉移支付，提升市縣財力同事權相匹配程度。同時，適當加強中央事權、提高中央財政支出比例。

《決定》提出，提升市縣財力同事權相匹配程度，這意味着未來的財政轉移支付制度改革將更多聚焦基層財政治理。王樺宇認爲，市縣財力將得到一定程度的改善，無論是對於緩解基層財政支出壓力，改善基層公共服務，還是對於發揮基層治理積極性都具有深遠意義。

過去一年，中央對地方的轉移支付達到10.3萬億元，超過中央一般公共預算收入。多位學者都曾提醒轉移支付規模不宜過度增長，否則將不利於調動財政經濟大省發展經濟、組織收入的積極性。

建立健全標準科學、規範透明、動態均衡的一般性轉移制度，目前已經成爲學界共識。在代志新看來，應注重發揮一般性轉移支付促進地方提供基礎設施建設與民生保障的作用。進一步增大一般性轉移支付規模，完善相關機制安排。同時，壓縮專項轉移支付數量，對已經實現政策目標同時效率低下的專項轉移支付給予裁撤。

相較於設立專項轉移支付，受訪專家認爲，應將更多公共事務劃歸中央事權。王樺宇認爲，應加強中央在知識產權保護、養老保險、跨區域生態環境保護等方面財政事權和支出責任基礎，並將面向共同富裕、文化建設、生態環境、總體安全等類別中更多的公共事務劃歸中央事權，並相應由中央承擔更多支出責任。