查道炯︱認知與公衛：中美如何管理分歧？

中美都是大國，都對全球事務產生重大影響；兩國關係涉及面廣，其中諸多不順暢環節，難有共識；對未來的中美關係而言，分歧管控十分重要。以上可謂學界對當前中美關係的基礎性認知，但未來四年，除了重複這些基礎性認識，我們還能爲改善中美關係做些什麼呢？

在迄今五十年不間斷的交往中，中美兩個社會形成了許多認知共同體，或者叫“圈子”，它們是維繫兩國關係的實質性力量。與此同時，“圈子”內的討論雖然更容易形成共識，但也難免產生“筒倉效應”，加上受到“國家安全”、“地緣政治”一類的總括性思維的影響，“圈子”之間的水平交流與協同則容易進一步受阻。

下面，我嘗試以雙邊關係的幾個認知和公共健康領域的一個實例切入，跟各位分享幾點觀察。

一

中美兩國均不對對方構成“生死攸關的威脅” (existential threat)。雙方都從與對方的知識、人員和物質交流中得益。當然，交往中不免會有分歧——如何與對方相處才更有利於自己的國家建設，是十八世紀末以來，中美雙方一直都在摸索和探討的問題。

從地理位置看，美國處於兩個大洋之間，海洋爲其國家安全提供了天然的屏障；而中國地處紛爭不斷的歐亞大陸，東面寬廣的大洋，這讓它在國家安全議題上有一種不難理解的脆弱感。

過去幾十年，中美社會一直存在將對方視爲威脅的論調，尤其是當它們各自國內遭遇重大挑戰時，歸咎於對方的言論總會格外激烈。

對於當下美國甚囂塵上的“中國威脅論”以及中國提防美國圖謀的言論，我們大致也可以放在這樣一個框架下理解。一方面，鑑於上述威脅論存在迴音壁效應，我們必須正視它對未來中美交往的潛在破壞力；另一方面，我們也應當意識到兩國政治話術存在的一個共性，即許多涉外言論——不論是突出自己的不安，還是強調自身的強大，很多時候是與其國內資源的重新配置直接相關的。

如何鑑別對方輿論場上的各種聲音並加以應對，是未來中美兩國在分歧管控中需要注意的問題。

回到前面的問題——中國追求“復興”，對美國乃至西方意味着什麼？在美國的中國政治和外交研究界，一直有人不斷提及中國社會對於鴉片戰爭以降“百年恥辱”的記憶，由此推論中國有朝一日足夠強大，便會一洗前恥，東風壓倒西風。這可以看作是美國或西方版的居安思危。

對中國而言，不時提及近世以來半殖民的歷史，更多的是塑造現代民族國家的一種方式，是形成國家和社會凝聚力之所需，也是警醒自己不可鬆懈的一種手法，其着眼點更多是防守性的，亦即避免重複“落後就要捱打”的歷史遭遇。這是中國版的居安思危。

至於一個復興的中國會不會向西方“復仇”？我們不妨嘗試從常識的角度去推想：一個人的祖輩被另外一個人的祖輩傷害過，是否構成這個人主動引戰或發起攻擊的充分理由，尤其是在這種攻擊肯定會招致反擊乃至毀滅性打擊的情景下？圖強以免再遭傷害是正常的，但不這絕不意味着以復仇爲自強的目標是理性的。國家間何嘗不也是如此。當然，未來是開放性的，中外關係如何演變，是一個繼續互動相互塑造的過程。

在美國對中國的指責中，“破壞國際規則”是很常見的一條。

當今的國際政治和經濟秩序是第一次世界大戰以後逐漸形成的，國際經貿和投資實務規則和慣例的演變歷史則更長。而中國直到1971年回到聯合國系統，纔有機會不間斷地參與到這些規則的形成和演進之中。

這不是說中國因此就有理由不履行已經接受的國際規則，而是說中國對於國際秩序及其相關議題的看法必然與作爲秩序主要塑造者的西方有所出入。必須看到，國際秩序既是由以多邊條約和協定加以明文規範的，同時也是建立在相關國家外交外事人員的集體記憶之上的。這種集體記憶雖然不成文，但卻真實地影響着國家在國際交往中的偏好。我們有理由認爲，隨着中國參與規則制定的經驗不斷豐富，中美兩國精英在相關議題上的相互誤讀會大大減少，由此導致的分歧也會縮小。

前面說到，國際秩序是歷史形成的，是一個不斷演進的過程，而非一成不變。一個國家在漸變的國際秩序中所處的位置，也是一個不斷變化的過程。不論中國還是美國，都有必要對自己的國家未來在國際上所處的相對地位變化持開放態度。

此外，我們還應該避免“一言以蔽之”式地探討和界定中美關係。

自從把中國視爲“等量級”的競爭者(peer competitor)，美國對華政策研究界便着重探討如何確保自身在雙邊、地區和全球層面上的相對優勢的問題。過去四年，特朗普政府對華採取具有推擋性質的系列措施，得到了美國外交精英階層的高度肯定，認爲這是一種糾偏甚至是撥亂反正。而在中國衆多的國際事務觀察者看來，這些舉措非但無關撥亂反正，而恰恰給“美帝國主義亡我之心不死”一類的言論提供了佐證。

但其實，中美兩個社會的交往經過五十年的拓展，已經遠非“競爭”二字可以簡單概括。“外交是內政的延伸”這個學術認知也可以用來觀察中美關係——內政是一個複雜的過程，同理，外交乃至國與國之間的關係也難以在“合作”與“對抗”中簡單地二選一。

權衡國家間交往的成本與收益，需要在具體的情境中考慮到各種變量及其互動，這對決策者構成了極大的挑戰——一些政策選項在一方看來是自我保護，在另一方看來則是打壓和損害，分歧也由此而生。如何通過外交途徑來管理這些分歧，避免事態擴大，是一個永無止境、開放性的過程。

值得一提的是，制裁作爲一國對另一國表達不滿的手段，正在日益頻繁地使用在中美關係中，所針對的議題領域也越來越廣泛。一項制裁，不論是針對產品貿易、技術交易、還是人員往來、資金使用，一旦發起，修改或取消就相當困難。而圍繞制裁效應的評估，永遠是有爭議的。可以肯定的是，當一方發起或加重製裁，另一方很容易認爲對方是要求它認罰，而不是謀求相互認理。這樣一來，既有的分歧就更加難以彌合。未來四年，中美雙方都應努力避免把制裁當作常態化的政策選項。

二

下面我們具體談談新冠疫情下，中美分歧管理的困境和可能的對策。

新冠肺炎疫情加劇了管理中美分歧的困難。導致這種困難的原因之一，是美方對中方在病毒信息分享方面感到不滿。但其實，每一次病毒大流行，對一線從業人員和公共衛生監管機構而言，都是全新的挑戰，都要走過一個逐步摸索、反覆比對、仔細評估階段性結論的過程。而任何政府在向大衆公佈疫情及其預判時，也都必須慎重行事，這是維護社會正常運行的基本要求。

2020年1月11日，復旦大學附屬上海市公共衛生臨牀中心張永振教授的研究團隊所提取的新型致命性病毒基因鏈數據通過互聯網途徑在全球分享。這在全球是最早的，爲快速研製出用於新冠病毒感染測試的試劑和疫苗，提供了科學依據。

之後，中國的相關管理機構對該中心進行了合規整頓，遭到美方的質疑甚至指責。須知國家之間就病毒信息分享所涉及到的國內和國際層面的原則性、法規性問題很多。在中國，病毒樣本和病毒信息屬於人類遺傳資源，相關管理機制和法規早於1990年就開始建立，並已完成與國際規則的接軌。

根據我國2019年《人類遺傳資源管理條例》，“人類遺傳資源材料是指含有人體基因組、基因等遺傳物質的器官、組織、細胞等遺傳材料。人類遺傳資源信息是指利用人類遺傳資源材料產生的數據等信息資料。”條例第三章則就利用和對外提供相關數據信息的原則和程序做了規定，包括國際分享應完成國內審批程序。

在國際層面，對病毒樣本和從樣本中提取的基因鏈數據信息管理，是否適用於1993年聯合國《生物多樣性條約》，是一個有爭議的問題。發展中國家偏向於將病毒樣本和信息明確納入“人類遺傳資源”範疇，而國家對人類遺傳資源的主權管理權力是保護生物多樣的原則之一。

2014年達成的聯合國《關於遺傳資源獲取與公平平等分享使用惠益的名古屋議定書》是在《生物多樣性條約》基礎上多邊談判的結果，該協定進一步確認了人類遺傳資源的國家主權屬性。中國於2016年加入《名古屋議定書》。而美國不是該議定書的簽字國，也沒有批准《生物多樣性條約》。

此外，如何理順病毒信息的分享與獲取對症疫苗和藥品之間的公共健康利益關係，也是國際社會一直在摸索和探討的問題。在世界衛生組織牽頭協調的“流感大流行防範框架”下，各國經過五年左右的密集談判，在2011年就可導致大流行潛在風險的流感病毒的採集和分享達成過安排——病毒採集國有分享的義務，而對症疫苗和藥品的研發和獲取，則取決於有需求的政府與相關研發企業之間的談判。

鑑於疫苗研發和生產能力高度集中在少數幾家跨國企業，其所在國政府擁有產品調配的支配權，病毒分享國實質上從談判一開始就處於劣勢，爭議也隨之而起。不僅如此，新疫苗和藥物的研發、生產和發售涉及複雜的利益關係，包括國家的監管權力、企業的商業利益、全球性的公益需求等等。這需要包括中美在內的各利益相關方繼續探索維繫合作的最低公約數。

疫情推動了一些藥物進口國社會對如何佈局全球藥品和醫療器械供應鏈的討論。我國生產的化學藥品（包括原料和成劑）進入國外市場，首先要通過進口國藥品監管當局對材料、配方、技術設備和生產過程等環節的全週期審覈，初次審覈通過之後，回訪也是業界無縫隙合作的常規做法。

1960年代源於美國的藥品“良好加工措施”（Good Manufacturing Practice，GMP），1985年起在中國推廣，外國疫苗和製藥企業同期進入中國市場。2006年，我國開始全面實施藥物和醫療器械的GMP管理機制。中外疫苗、製藥和醫療器械企業在中國市場的互動，爲提高中國的公共健康服務水平做了正面的貢獻。

近年從中國出口到美國的化學藥物量呈上升趨勢，在美國政界引起了一些關注。新冠大流行後，兩國間的藥品相關的合作遭到質疑，甚至出現了藥品民族主義的論調。就藥品這樣日常民生不可或缺品而言，應該說，從“配置及時”到“以防萬一”的生產佈局轉變，是合理也是負責任的。但如果僅僅是從抽象的“國家安全”和“地緣政治”思維出發，就硬性轉變供應鏈在國際上的流向，乃至“武器化”相關原材料、零部件和產品的跨國流動，那就不僅是有違經濟規律的，而更是不道德的了。最終損害的是雙方乃至全球消費者的利益。

隨着新冠疫情的消退，中美間的人員往來限制應該逐漸放開。科學、技術、教育、管理人員的跨國交流，乃是知識流動的載體。而知識流動對相關社會所產生的效應，迄今爲止都是正面的。固然可以說，知識交流的結果使得廣義上的國家競爭更爲激烈了，但這種知識競爭擴展了競爭雙方乃至全人類的發展空間，因而在本質上是良性的。

有鑑於未來四年的美國對華政策已經呈現延續過去四年做法的態勢，前後八年所形成的慣性將具有長遠的影響。唯有追求卓有成效的分歧管理，對兩國而言，纔是正途。

本文作者是北京大學國際關係學院、南南合作與發展學院雙聘教授。文章基於作者在2021年3月26日美中貿易全國委員會2021展望論壇中“新任美國政府下的中美關係展望”一節所做的發言整理而成。