產業只怕政策配套不足 鋼鐵業低碳轉型挑戰重重
▲ 行政院長卓榮泰、勞動部長何佩珊均表示，會在淨零轉型過程中協助產業界與勞工排除困難。（圖／記者黃克翔攝）
● 張進豐／鋼鐵業從業人員
臺灣經濟正在變好，不僅主計處上修GDP成長率至3.94％，國發會景氣燈號也睽違兩年多出現黃紅燈，顯示景氣愈趨熱絡。產業面則有AI教父黃仁勳再度颳起臺灣科技業炫風，航運業滿手訂單提前進入旺季，就連先前受中國大陸疫情封控波及的工具機業，也傳出訂單開始回升的消息。
景氣熱絡對產業與上下游產業都是利多，身爲鋼鐵業從業人員自然高興，但在此榮景下，臺灣產業正面臨碳定價的重大挑戰。綜觀目前國內碳費政策討論，仍主要是環境部與環團在角力，產業專業的聲音不易被聽見，更缺少勞工的聲音。
國外經驗一再顯示，勞工往往是各方高舉「低碳轉型」大旗下的犧牲品，若在臺灣經濟再度起飛的時代，勞工卻不能共享果實，豈非國家社會的一大荒謬？所幸新閣揆卓榮泰院長、何佩珊勞動部長都已作出政策宣示，會在淨零轉型過程中協助產業界與勞工排除困難，達成「不遺落任何人」的公正轉型。
公正轉型之必要：勞工不該成爲政策犧牲品
▲ 鋼鐵業獲利基本上跟着大環境景氣走。但近幾年來，卻可以明顯感受到鋼鐵業的景氣循環變短，且變動幅度更大。（圖／《ETtoday新聞雲》資料照）
本人15年前初入鋼鐵業時，業內仍有「景氣十年一輪」的說法，鋼鐵業獲利基本上跟着大環境景氣走。但近幾年來，卻可以明顯感受到鋼鐵業的景氣循環變短，且變動幅度更大。
全球經濟變動劇烈在產業界人人皆知，中國鋼鐵的傾銷競爭更是造成臺灣鋼鐵業的龐大壓力。此處可舉一個具體數據：中國鋼鐵工業協會報告顯示，2022年中國鋼材出口量爲6,732萬噸，2023年卻暴增至9,000萬噸以上，在中國衝擊之下，其他國家的鋼鐵業都遭遇歷史級的獲利大減。
景氣波動大的結果，造成臺灣多數鋼鐵業的稅後淨利率自2018年以來，就在0到15％的區間內劇烈震盪。臺灣鋼鐵業的冶煉技術與成本管理能力還能勉力支撐，但是歐美鋼鐵業就不堪負荷了。
美國鋼鐵在斯洛伐克的工廠，先前發生裁員1／5的情形；英國自由鋼鐵同樣也有大規模裁員。斯洛伐克經濟與社會研究所（Institute of Economic and Social Studies）指出，歐洲鋼鐵業的經營壓力主要來自碳排放成本高漲與亞洲廉價鋼鐵傾銷。
▲ 斯洛伐克經濟與社會研究所指出，歐洲鋼鐵業的經營壓力主要來自碳排放成本高漲與亞洲廉價鋼鐵傾銷。圖爲烏克蘭南部港城馬力波的亞速鋼鐵廠。（圖／路透）
對勞工階層而言，公司的財務負擔關係到員工的薪酬福祉，鋼鐵業近期毛利率普遍不高，獲利隨市場大起大落，經營管理勢必更加保守。政府推動淨零排放路徑時，又以碳定價政策爲主要工具，若制度要求鋼鐵業繳交高額碳費，又要求鋼鐵業投資減碳方案，雙重要求將嚴重壓縮鋼鐵業的營運彈性，甚至將危及公司永續經營。
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碳費徵收的負面經濟效應被低估
今年年初，內政部公開表示其內部評估碳費對建築成本影響約爲0.9％，安撫社會大衆不要擔憂「綠色通膨」造成房價上漲。但是，目前碳費費率尚未定案，是否能夠如內政部評估那般樂觀，還得打上一個問號。
即使碳費對建築成本影響小於1％，那也是因爲一部分建材成本對房價影響有限。內政部沒說的是，不動產只是受到碳費衝擊的產品之一，在手工具、機械設備等產品，鋼鐵被課徵碳費所影響到的成本便大得多。
根據筆者服務公司的內部估算，單就胚條鋼這項鋼品爲例，若依環團訴求以每噸500元的價格課徵碳費，且在政府不提供業者任何優惠措施、業者100％將上漲成本轉嫁給下游廠商的情況下，則該產品可能的上漲幅度高達19.5％。如此將對使用胚條鋼爲原料製成的鋼筋、鋼線、鋼纜，還有比較小的零件，像是雨傘傘架、彈簧鋼線、汽車齒輪和承軸、輪胎鋼絲、螺絲螺帽、手工具等產業造成顯著的影響。
▲ 一般消費者遇到的終端商品價格或許波動不大，但是鋼鐵業上下游廠商受到的成本壓力會迅速增加。（示意圖／達志影像）
也就是說，一般消費者遇到的終端商品價格或許波動不大，但是鋼鐵業上下游廠商受到的成本壓力會迅速增加。當然上述的數字是考慮最糟糕、最極端的情況，碳費實際上路時，政府勢必要有相關配套措施避免「綠色通膨」，上游業者也須考慮下游業者的購買意願，而無法100％轉嫁。然而由此可知，「碳費影響小於1％」的說法，並非對所有產業都適用。
假使業者能夠向下遊或終端產品轉嫁碳費成本，社會將承擔不小的綠色通膨壓力，但倘若不能轉嫁成本時，業者將可能會衍生綠色失業的問題，違背公正轉型原則。前面提到過歐美的鋼鐵業案例，充分說明了鋼鐵業低碳轉型會造成人力需求下降，這是因爲製程人員編制改變與成本考量的緣故。
國內鋼鐵業上游就業人口約6萬人，加上中下游，則總體就業人口來到115萬人，徵收碳費、發展脫碳技術，要如何貫徹「公正轉型」原則不犧牲勞工，是政府、產業與勞工要共同費心的難題。惟目前國內碳費討論對此着墨不多，令人擔憂。
碳費重點在減碳效果與公平性
▲ 實施碳費的最終目的是減碳，在政策制定上不能不審慎評估效果與公平性。（圖／達志影像／美聯社）
碳費實施的最終目的是爲了減碳，留給子孫後代美好的環境，因此政策制定上不能不審慎評估減碳效果與公平性。
鋼鐵業經常被問到，既然要推動低碳轉型，爲什麼不全部轉做綠鋼就好，還要繼續使用高碳排的傳統制程？因爲在鋼鐵業的專業角度，綠鋼的產製在當下有技術（氫能冶金）、資源（綠氫和綠電）與成本（設備更換）等三大挑戰，且傳統高爐鍊鐵產出的鋼材純度較高，可以應用在更多材料，在外部造成更多減碳的效果（如汽車的電磁鋼片、風力發電機的基礎材料等）。換言之，即使對傳統高爐鍊鋼課徵高額碳費，在技術與資源不可行的狀況下，並不會有更好的減碳效果，更可能造成高級鋼材生產停滯，致使拖緩低碳轉型的嚴重後果。
高爐鍊鐵時需要冶金用煤和焦炭作爲生產原料，即是所謂的「碳基製程」，這是鋼鐵業大部分的碳排來源，現階段很難降低。而電爐鍊鋼是使用廢鋼爲原料，純度較低，因此只能用於如鋼筋、H型鋼等建築用或一般使用的面向，尚無法取代高／轉爐產製、用以製造高品級終端產品之鋼材。至於未來可能造成產業革命、用氫氣鍊鐵的「氫基製程」，目前仍在測試階段，無法大規模商業化。
▲ 「碳基製程」是鋼鐵業大部分的碳排來源，現階段很難降低。（示意圖／中鋼提供）
從專業技術層面，我們更好理解減碳政策的既有極限，既然沒有減碳效果，要是向這類產品課徵碳費就會有損公平性。一方面可能造成勞工權益犧牲，對基層並不公平，另一方面會傷害本國產業的競爭力，無法跟外國產業公平競爭，致使碳費制度將徒損我國經濟，而無助於減碳之不良後果。這也是爲什麼，先進國家都對鋼鐵業冶金用煤與焦炭給予免徵、或是大幅減徵的優惠。
鋼鐵業轉型如同走鋼絲 需要政府支持纔可能實現
截至2023年，日本政府綠能創新基金事業的援助僅1,935億日圓，但產能世界第三的日本製鐵（Nippon Steel）預計，2050年前日本製鐵自身就要投入5,000億日圓研發減碳製程。資金需求之大，促使日本鋼鐵業呼籲政府提供更多資金支援，否則遠遠不足推動整體產業革新所需。
鋼廠投資低碳技術不一定是新機會，考量到生產線的設備投資、人員培訓成本、技術研發成本，新技術也有可能是大錢坑。國內鋼鐵業大廠曾有慘痛案例：某集團將專做高品級鋼材的新技術產線，獨立成爲子公司，但市場不久便出現成本更低的新技術，產品失去競爭力、原本投資的相關設備都成爲財務累贅，子公司最後只能黯然關門。
▲ 一度擁有全球手機4成市佔率的Nokia錯估手機作業系統發展，最終被iOS與Android夾殺退場。（圖／達志影像／美聯社）
同樣的例子在科技業不勝枚舉。例如在2000年代擁有全球手機4成市佔率的Nokia，因爲錯估手機作業系統發展，最終被iOS與Android夾殺退場；Nokia與Intel曾經力推WiMAX作爲4G行動通訊技術標準，卻在短短數年內不敵成爲主流的 LTE-A標準，相關計劃最後通通破產、中止。
在全球景氣波動劇烈不穩定的經營環境中，產業可以小規模測試新技術，但是要大規模改變原本生產模式是非常高風險的事情，如果選錯發展方向，即使是全球龍頭企業Nokia都有可能遽然倒閉，何況是獲利微薄且不穩定的鋼鐵業？
產業不怕改變，只怕政策躁進而又配套不足。鋼鐵業也不怕競爭，只怕不公平的競爭，若最後低碳轉型代價是由勞工基層承擔，有違政府追求公正轉型的基本原則。臺灣推動低碳轉型、實施碳定價政策應該充分發揮後進優勢，參考其他國家的減碳經驗，確保「有效性」與「公平性」兩大原則，就可能再現臺灣鋼鐵業榮景。
▲ 產業不怕改變，只怕政策躁進而又配套不足。（圖／《ETtoday新聞雲》資料照）
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