低空經濟納入新質生產力，低空旅遊如何借勢起飛

許多人心中都藏着一個“飛行旅行夢”，但因受限於低空管制政策，這個夢想難以實現。就在今年全國兩會期間，低空經濟首次被寫入政府工作報告，並納入2024年國家培育新興產業和未來產業的重點任務之一。這一發展導向，不僅爲我國低空旅遊新業態發展帶來歷史性機遇，也讓更多平凡人的飛行旅行夢想照進了現實。

低空經濟是一種新興的綜合性經濟形態，它以通用航空飛行器爲基礎，涵蓋了各類低空飛行活動，並且輻射帶動相關領域的融合發展。這種經濟形態對於第一，第二和第三產業都有着重要的作用，被認爲是未來經濟增長的重要引擎。

低空旅遊作爲低空經濟的重要融合業態之一，通過“文化+航空”“旅遊+航空”“體育+航空”等創新融合模式，能夠輻射帶動包括低空旅遊航空器研發、低空旅遊交通、低空旅遊觀光、文化體育活動等低空旅遊產業鏈的形成，推動文旅產業轉型升級和高質量發展。

2023年12月，中央經濟工作會議提出，要大力發展低空經濟等戰略性新興產業，明確了低空經濟的發展地位。今年全國兩會期間李強總理在2024年政府工作報告中提出，實施產業創新工程，完善產業生態，拓展應用場景，促進戰略性新興產業融合集羣發展。積極打造商業航天、低空經濟等新增長引擎。

這也是低空經濟作爲重要任務首次寫入政府工作報告。隨着低空經濟納入國家重點發展目標，標誌着低空旅遊產業正迎來史上最好的戰略機遇期和黃金窗口期，一個新興旅遊市場已經呼之欲出。

01 政策引導持續升級

我國低空旅遊起步於20世紀90年代初，由S-76機型執飛的八達嶺長城遊覽開創了國內低空旅遊項目的先河。然而，受低空空域管理改革不夠充分、大衆消費理念尚未形成、相關配套設施不完善等因素影響，彼時的低空旅遊未能形成穩定的商業模式，也沒有長期的發展規劃。

2014年8月，國務院出臺了《關於促進旅遊業改革發展的若干意見》，首次提出鼓勵探索“低空飛行旅遊”。在政策的引導下，一些通用航空公司開始嘗試開展通場條件下提供空中觀光服務。由於季節性突出、遊客數量有限、空域航線限制以及政府噪音管制等多重原因，此類項目整體盈利能力有限，尚未形成可持續發展的模式。

爲推動低空旅遊產業發展，2016年5月，國務院辦公廳發佈了《關於促進通用航空業發展的指導意見》，提出到2020年要建成500個以上通用機場，並覆蓋50%以上的5A級旅遊景區。同年11月，國家旅遊局聯合國家發改委、民航局、體育總局推出首批16個通用航空旅遊試點項目，爲低空旅遊產業的推進提供了實踐樣本。

△促進通用航空業發展的目標任務（製作：三川匯文化產業）

在一系列政策的引導下，我國低空旅遊市場迎來了新的發展機遇。公開資料顯示，截至2017年底，國內獲得空中游覽資質的企業超過90家，全年實際投資突破100億元，同比增長90.2%。同樣，受低空空域尚未完全開放、運營審批程序繁瑣、通用機場覆蓋率較低等問題的限制，此時的低空旅遊仍處於市場培育和產業佈局階段。

2017年3月，原國家旅遊局聯合交通運輸部、國家鐵路局、中國民用航空局等六部門印發的《關於促進交通運輸與旅遊融合發展的若干意見》提出，積極開展通用航空旅遊試點，鼓勵重點旅遊城市及符合條件的旅遊區開闢低空旅遊航線；推動通用機場建設，建設低空旅遊產業園、通航旅遊小鎮與飛行營地。由此，低空旅遊培育有了更具實操性的方向。

△大力發展低空飛行旅遊產品（製作：三川匯文化產業）

爲了優化低空旅遊相關政策，交通運輸部自2018年起對《通用航空經營許可管理規定》進行了連續三年的修訂和完善，並於2020年發佈了新版《通用航空經營許可管理規定》。修訂後的規定對涉及低空旅遊經營範圍及活動進行了大幅優化，低空旅遊也由此進入了有序發展的階段。

2021年3月，國家在“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要中明確提出，要完善低空旅遊等發展政策。2022年1月，國務院發佈了《“十四五”旅遊業發展規劃》，強調了完善低空旅遊等發展政策，推動通用航空與旅遊融合發展。同時，中國民航局發佈的《“十四五”通用航空發展專項規劃》中也迴應，將推動低空旅遊發展，支持文旅主管部門和地方政府構建低空旅遊網絡的措施。

△將低空旅遊發展納入國家重點規劃（製作：三川匯文化產業）

2023年4月，文化和旅遊部、交通運輸部、中國民用航空局六部門聯合開展交通運輸與旅遊融合發展典型案例推薦遴選工作。其中，包括橫店“航空+影視+旅遊”交旅融合、江西機場紅色旅遊精品航線、鄂爾多斯機場“干支通、全網聯”交旅融合和張掖丹霞景區低空旅遊等4個航空旅遊案例分別入選全國首批交旅融合發展案例名單，標誌着我國低空旅遊市場取得了實質性的發展。

2014年低空旅遊首次納入旅遊業改革事項到2017年列入交旅融合發展任務，從2021年完善低空旅遊政策首次寫入國家規劃再到2024年政府工作報告明確定調爲戰略性新興產業，經過10年的漸進式推進和政策引導的不斷升級，爲低空旅遊產業的持續發展創造了良好的環境。

02 發展現狀不及預期

近年來，在國家一系列政策引導下，低空旅遊已經成爲各地政府和產業資本持續關注的新賽道，並在部分試點省市取得了階段性成效。然而，據三川匯文化產業（ID：schwhcy）分析，目前我國低空旅遊市場發展不及預期，仍存在諸多亟待破解的現實問題。一是低空旅遊規模總體偏小。據《2022年民航行業發展統計公報》披露，截至2022年底，獲得通用航空經營許可證的傳統通用航空企業661家（比上年底淨增62家）。其中，華北地區130家，東北地區48家，華東地區179家，中南地區150家，西南地區93家，西北地區37家，新疆地區24家。由於審批程序複雜，獲准經營低空旅遊服務業務的企業佔比不到20%。

二是通用機場旅遊適飛度不高。根據《2022-2023中國通用航空發展報告》，截至2022年底，全國在冊管理的通用機場數量爲399個，對重點景區景點覆蓋不足；通用航空在冊航空器總數3186架，其中民用直升機機隊規模爲1037架；全年通用航空共計飛行121.9萬小時，而其中僅有1.8萬小時用於載客旅遊飛行，佔比不足1.5%。與全球通用航空飛行中低空旅遊所佔的50%左右相比，遠遠低於國際平均水平。

三是低空旅遊潛力釋放不足。目前，在我國通用航空消費領域中，低空遊覽、娛樂飛行及運動飛行等應用場景較爲成熟。業內保守估計，國內低空旅遊市場潛在客戶約有4億人次。然而，由於大衆消費市場尚處於起步階段，並且個體消費價格較高，僅有10%左右的低空旅遊項目實現盈利。據中國民航局數據顯示，2022年國內參與空中游覽和航空運動的人數約爲48萬人次，消費潛力釋放不足。

四是區域間同質化競爭激烈。據不完全統計，截至2023年，我國已有13個省市相繼出臺支持發展低空旅遊等新業態的政策措施，天津、西安、武漢、三亞、海口、中衛等100多個城市探索推出空中游覽項目。總體來看，由於低空旅遊產品創新不足，區域間的低空旅遊主要側重於空中觀光，導致嚴重的同質化競爭。例如，三亞市目前約有20家航空公司提供空中游覽服務，也加劇了同城化的無序競爭。

△三亞鳳凰島觀光直升機停機坪（圖源：李學仕/攝）

五是低空旅遊產業鏈尚未形成。低空旅遊產業鏈是一個以低空旅遊爲核心的高度融合產業網絡，涵蓋了低空交通、低空觀光、娛樂飛行體驗、地面靜態體驗及組合產品等業態。然而，就眼下的情況看，低空旅遊市場的融合度依然較低，通航企業、旅遊景區以及地方政府之間的合作仍顯表淺，尚未建立穩固的產業鏈條與合作運營模式，導致低空旅遊市場化程度不高，缺乏高品質主題產品和客源市場支撐。

△低空旅遊產業鏈思維拓展圖（製作：三川匯文化產業）

總體來看，我國低空旅遊市場發展雖經政策引導取得初步進展，但仍面臨着規模偏小，通用航空企業數量不足；通用機場覆蓋不足，旅遊服務使用率較低；消費潛力大但釋放有限，市場尚未成熟；同質化競爭激烈，市場化程度不夠；產業鏈條單一，產品品質不高等問題，需要引起各方高度重視。

03 發展前景未來可期

我國擁有豐富的自然風光和文化旅遊資源，爲低空旅遊產業發展提供了獨特的優勢。同時，隨着發展低空經濟被提到國家新質生產力的戰略高度，低空旅遊將成爲低空經濟和文旅經濟產業鏈的重要組成部分，迎來史上最好的戰略機遇期和黃金窗口期。據測算，2023年國內低空旅遊經濟規模接近500億元，2030年有望達到2000億元以上。

那麼，如何搶抓當前政策發展新機遇，積極拓展旅遊產業“海陸空”立體發展空間，推動低空旅遊借勢“高飛”？三川匯文化產業（ID：schwhcy）結合研究分析認爲，當前和未來一個階段，應着力從以下四個方面發力。

（一）聚焦“一個重點”，加快完善基礎設施。低空旅遊最重要的基礎設施主體是通用機場和目的地的起落場，這不僅是佈局發展低空旅遊的重中之重，更是保障旅遊飛行活動的必備條件。前文中提到，截至2022年全國在冊管理的通用機場數量僅有399個，且對重點景區景點通場覆蓋率不足，嚴重製約了低空旅遊飛行半徑和時長，導致遊客消費體驗和滿意度大幅降低。

因此，針對低空旅遊基礎設施的重要性以及存在的問題，加快完善基礎設施是推動低空旅遊發展的關鍵一步。建議：進一步加大通用機場建設力度，通過政府引導和資金支持，增加通用機場數量和完善佈局，特別是要加強對重點景區的覆蓋，構建起完善的起降場網絡，方便低空旅遊線路的規劃和實施，促進旅遊資源的整合和共享。

△江蘇無錫丁蜀機場（圖源：無錫博報）

（二）把握“兩個關鍵”，推動政策規劃落實。在推動低空旅遊市場發展的過程中，貫徹政策規劃並簡化審批手續至關緊要。近年來，山西、江西、廣東、江蘇、山東、四川、陝西、湖南等重點省份，以及北京、上海、深圳、重慶等城市，在重點任務和政策規劃中均提出重點發展低空旅遊新業態，然而規劃的具體實施卻步履維艱。同時，當前“一站式”飛行審批機制尚未完善，飛行計劃申報渠道、飛行審批報備流程依然錯綜複雜。

爲此，建議：在推動規劃落實方面，各地政府及相關部門可通過設立專門工作組、完善政策法規、建立融資渠道等多種舉措，着力推進重點規劃項目的早落地快推進。在優化營商環境方面，應將推動實施“一站式”飛行審批機制置於首位，推動建立地方政府與軍方、民航空管部門以及通航企業之間的協同管理機制，爭取早日實現低空旅遊飛行的“一窗受理、一網通辦、一次辦結”。

△2018年阿勒泰冬季低空旅遊航線首航儀式（圖源：中國日報網）

（三）發力“三個環節”，延伸低空旅遊鏈條。低空旅遊行業貫穿着一、二、三產業，涵蓋了上中下游各個發展環節，具有“多領域、跨行業、全鏈條”特點。雖然我國各地已陸續開展了數量衆多的低空航空旅遊項目，但仍然停留在單一的低空觀景模式上，在多類型低空旅遊產品和行程方面發展不足，無法充分滿足不同層次消費者、包括大衆和高端客羣的需求。

因此，建議：從研發、市場和消費三個方面入手，以產品拓展和質量提升爲着力點拓展低空旅遊產業鏈。在研發端，抓住國家發展低空旅遊的戰略機遇，加大對適於低空旅遊的專用航空旅遊裝備的研發力度。在市場端，通用航空企業可以積極邀請文旅企業參與通用航空產品供需對接會等營銷推廣活動，促進與低空旅遊相關產業的融合發展。在消費端，結合當地文脈、山脈和水脈和城市等景觀特點，打造差異化的低空旅遊產品。

△圍繞三個環節拓展低空旅遊產業鏈（製作：三川匯文化產業）

（四）用好“四個成果”，強化示範引領作用。低空旅遊作爲我國新興產業之一，由於起步較晚，尚未形成相對成熟的產業體系。因此，在借鑑國外成功案例的同時，還應進一步梳理總結國家和地方層面近年來的探索實踐成果，通過試點示範成果引領低空旅遊產業穩健發展。建議：重點用好以下四個方面成果和經驗。

一是用好低空空域改革試點的成果。從2018年開始，國家陸續在湖南、江西、安徽、四川、海南等五省啓動低空空域改革試點項目。經過多年的摸索實踐，已初步形成了低空空域開放、政策設計和配套設施建設等方面的成果。例如，湖南圍繞“1+13+N”通用機場骨架網，相繼建成或開工50個通用機場或臨時起降點，計劃開通30條低空旅遊航線。

二是用好試點項目和示範案例成果。2016年11月，國家旅遊局聯合國家發改委、民航局、體育總局推出首批16個通用航空旅遊試點項目，去年4月評選出了4個全國首批交旅融合（航空旅遊）案例，這些生動的實踐爲各地推動低空旅遊產業發展提供借鑑範本。例如，甘肅張掖丹霞景區現有直升機2架、動力傘10架、熱氣球30只，短短几年間已經成爲國內外知名的低空旅遊體驗目的地。

△張掖七彩丹霞熱氣球嘉年華（圖源：通航信息）

三是用好重點區域創新政策成果。近年來，京津冀、大灣區、長三角在低空旅遊領域發展上走在全國前列，北京、上海、廣東、江蘇、海南等重點省市出臺了一系列扶持政策，爲其他地區完善本地政策措施提供了重要參考。例如，深圳形成低空經濟“6+N”政策體系，帶動全市500多家涉及低空經濟產業鏈的企業進入低空旅遊領域。

四是用好航空企業運營經驗成果。近年來，各地通用航空企業積極構建“航空+旅遊+”產品體系，引入低空旅遊項目，總結了一系列成功經驗和領先的運營模式，對於加強市場主體培育、創新運營方式具有重要意義。例如，青海機場公司打造的空港房車營地、空港全球購、祁連空港牧場等6個空港產品就是一個很好的運營模式。

結語

低空旅遊作爲一個潛力型新興產業，正處在史上最好的戰略機遇期和黃金窗口期。相信，隨着國家和地方政策措施持續向實、發展環境不斷優化，產業體系豐富完善，未來我國低空旅遊產業一定能夠飛得更高、飛得更遠！