觀念平臺－論美國貿易談判鼓勵公衆參與制度

2015年兩黨國會貿易優先及責任法案

依據美國最高法院的解釋，制定關稅以及規範與外國貿易之屬於國會憲法的權力。國會透過貿易授權法（TPA），授權行政機關進行國際經貿談判。《2015年兩黨國會貿易優先及責任法案》（Bipartisan Congressional Trade Priorities and Accountability Act of 2015），除傳統的貿易授權規定外，還引進鼓勵公衆參與決策制度。

該法案要求USTR制定《諮詢和參與指南》（GUIDELINES FOR CONSULTATION AND ENGAGEMENT），該指南明文USTR須及時向民衆公佈談判相關資訊；並以聯邦公報公佈欲擬的貿易協議，徵求大衆意見，收到的非機密意見還應在聯邦公報上公開；USTR必要時須召開聽證會，讓不同意見者有表達意見的機會。並在USTR設立「透明長」（Chief Transparency Officer），就透明度政策與國會協商，協調貿易談判的透明度，參與和協助公衆，並就透明度政策向美國貿易代表提供建議。此外，前述法案並要求USTR促進小型企業參與，小型企業並得以貿易代表助理加入貿易談判，以確保其利益。

徵詢公衆意見制度

上述法案通過後，美國在與他國進行相關談判前，就會實施「徵詢公衆意見」（Request for Comments, RFC）程序，讓利害關係人與大衆都可以在特定期限內對談判提出看法，作爲USTR談判時的參考。

《臺美21世紀貿易倡議》亦是如此，在6月1日宣佈啓動後，美國貿易代表署（USTR） 隨即於6月7日在聯邦公報上進行「徵詢公衆意見」程序，公告啓動該倡議的背景，以及其所涉及的11項議題的概述。貿易政策幕僚委員會（Trade Policy Staff Committee, TPSC）邀請各個與該倡議有關的利益相關者提交意見，以協助USTR修正所設想的談判目標與立場。

未能完全達成預設的目標

根據倫敦大學瑪莉皇后學院Gabriel Gari於2022年發佈的最新實證研究，該報告系針對2017年起美國與英國進行貿易談判過程所進行的徵詢公衆意見研究。結果顯示USTR的徵詢公衆意見做法，仍存在一定的侷限性，亦無法納入所有的利益關係人。例如徵詢公衆意見的期限僅有30-40天的期間，而涉及的談判內容通常相當複雜，利益關係人或公衆很難在短時間內，提出深入的意見，USTR也不易在期限屆至後，充分分析公衆所提的意見。

不過該制度仍能相當程度提高利益關係人對貿易決策的影響，並增加談判的透明度。而且也吸引英國、歐盟、加拿大、澳洲與紐西蘭等國效法，引進徵詢公衆意見以及利益關係人參與的制度。

我國貿易談判缺乏透明度

我國因政治因素，加入FTA或區域貿易協議相對有限，貿易談判過程缺乏透行性，國人不知談判綱要，僅諮詢少數業者或公協會，利害關係人與公衆難以表達意見，僅能接受談判結果。本次談判我方代表加入利害關係人頗值得肯定，然此應是在美方的要求下，被動的加入。記者詢問誰是臺灣民間利害關係人？駐美代表蕭美琴表示，不便透露。並強調，在臺美對話過程中，不只有政府官方聲音還有業界的意見，讓美方進一步瞭解臺灣發展經貿過程中的需求。

相對於美方積極邀請利害關係人參與，以《印太經濟架構》（IPEF）的徵詢公衆意見爲例，就收到1,303份意見。我方對如此重要的談判，卻完全秘密作業，連代表我國的業界的利害關係人都無法透漏。如果連美國如此嚴格的制度，都被學者認爲有侷限性。我國做法完全背道而馳，缺乏透明度恐引發利害關係人的不滿，兩岸服務貿易協議事件殷鑑不遠，應考慮引進美國相關制度。