何展旭》大法官造法，還是造反？

林偉信攝

「法官造法」是司法的重要功能，目的在填補法規範的漏洞，或是具體化抽象的法規範，尤其是司法院大法官解釋，對憲法、法律、命令做出的解釋，更具有最高法規範的效力，不僅有權廢止法律條文，甚至可宣告憲法違憲，例如釋字第499號解釋。大法官「造法」若運用得當，自然可以發揮保障人民權利與維護憲政秩序的功能，然而若師心自用恣意妄爲，反將成爲吞噬法治正義的「造反」之舉。大法官就軍公教年金改革的解釋，恰是法官造法惡例的寫照！

從釋憲的過程來看，大法官先是違悖憲法解釋慣例，以荒謬的程序理由，拒斥監察院及地方政府的釋憲聲請，延宕釋憲進程，棄卻憲法職責，早已物議沸騰。其後受理聲請，卻一改推拖拉的態度，僅短短數月時間即做成解釋。相較其他費時數年的重大釋憲案，如此有效率的解釋，又適逢2020大選之前，大法官是否基於政治立場，在此「關鍵時刻」配合執政黨選舉，賦予年改合憲之結論，顯然不無可疑。

據聞此次釋憲文及理由於本月19日即已完成，但卻拖延至一週工作將畢的23日下午4點週末前夕公佈，這種種時間上的「巧合」，若不是出於司法院的精心算計，只怕連3歲小孩都不信，如此解釋又有何「程序正義」可言？

依據司法院大法官釋字第781號、第782號及第783號解釋，刪減退休（役）軍公教人員退休（除）給與合憲的理由，系因改制後減少月退休金的所得替代率，並未減少退休（役）人員個人提撥的本息，而系減少政府預算相對撥繳到「退撫基金」的補助，此一部分屬國家「恩給」，故立法者自得因應國家財政狀況調整。

所謂「政府負最後支付保證責任」，亦不得作爲刪減給與即違憲之理由。同時支領月退休（除）金者屬「繼續性」的法律關係，與支領一次退休（除）金者「已終結」的法律關係不同，其並非所以立法減少月退休（除）給與，無涉「法律不溯既往」、「信賴保護」及「比例原則」，亦未侵害退休（役）人員之財產權、生存權等憲法保障權利。因此，軍公教年金改革大體上與憲法「尚無違背」。

然而大法官們這番看似嚴密的「層級化」解釋，實則完全漠視國家給付退休給與的契約本質，尤其是強制軍公教人員提撥，甚至將退撫基金挪作國安基金運用。假若保險公司對於已簽訂的保險契約，事後可以公司財務不佳爲由，片面修改契約減少保險金之給付，且聲稱並未減少當初要保人繳納之保險費，試問大法官們還會認爲這樣的修改契約符合誠信原則而合法嗎？

至於以退休金一次支領或月領，作爲區別法律關係的標準，更是令人不知所云。大法官一方面認爲兩者不同，但在退休人員再任私立大學專任教師停發退休給與違憲的理由，卻又認爲「兩者僅有領取方式之差異，然其本質並無不同」。對於大法官如此突兀矛盾的立論，恐怕只是爲了掩飾執政黨行爲不正所做的解釋。更有人臆測此舉是大法官預作退職後的安排，所爲的「自肥」解釋。

德國著名國家法學者卡爾．施密特（Carl Schmidt）對於德國有極深遠的影響，然而因其與納粹的糾葛關係，遭譏諷爲御用的「桂冠法學家」而聲名狼籍。臺北重慶南路的桂冠辯護人們，豈能不以此爲鑑！

（作者爲國家政策研究基金會司法及法制組召集人）