廖達琪／制衡行政權─國會需賦權

立法院通過國會改革法案，戰場轉移覆議案攻防戰。 圖／聯合報系資料照片

廖達琪

五、六月甚囂塵上的議題，就是國會改革法案在立法院強力通過，及行政權（含行政院長及總統）以覆議及釋憲等手段的反撲攻防。在行政、立法權的拉扯及對立中，行政權也採取了訴諸羣衆的策略，並標籤此法案爲「國會擴權」；這一標籤如爲大多數人所接受，對臺灣民主體制的健康運作，可能造成長久的斲傷。

本文不擬直接針對國會改革法案內容是否違憲擴權做細緻探索，因爲相關討論已多，且其內容所包含的總統國情報告常態化，質詢、調查及聽證權的強化（含藐視國會罪的納入），及人事審查與同意的透明化等，多爲政黨在野時傾向提出的方案，執政時就抗拒通過，顯見這些國會改革方案，對掌握行政權的政黨就是多了箝制及束縛，總要擺脫；而換位子換腦袋，輪到回國會當在野黨，就努力要爭取這些所謂的「擴權」。所以改革方案已不是純粹法理對錯辯難，也不盡然是政治攻防角力，而是當代民主憲政制度安排中一直無解的行政權易獨大、國會難抗衡之現象，所以常產生國會要「賦權」（賦予足夠制衡的權力），行政則干擾的糾葛。

相對於行政權，國會何以是弱勢的一方？當代憲政民主的制度設計中，不論內閣制、總統制等，行政權就是掌握龐大且分工設職、又可久任的官僚體系，並形成金字塔型由上而下的支配關係；整個運作像個大機器般的快速有效，但如領導者下錯命令，後果很易傷民。所以爲保障人民權益，不重蹈一人或少數人宰制的歷史教訓，除設計行政首長必須有民選基礎，更重要的是設計國會爲人民代表機構來監督或制衡行政權。

但就因國會是民選代表組成，固定改選且代表地位平等，形構國會爲成員較缺乏專業累積及分工，又難上下統御的扁平性組織；可以說，僅就組織結構而言，金字塔對上扁平型，國會就大大矮一截。如果再比較組織內人員量與質，更是天淵之別；比如我國行政院下的公務人員達八萬，且大多經過國家考試，而立法院所有幕僚（含委員助理）加總也不過三千人上下，且經國家招考的不及一半。

對於國會居於弱勢地位最警覺又最思突破的，當然是建構出「三權分立」總統制的美國建國國父們，他們以國會職司「立法」，而不只是議事的民意機構，並以訂定法律要求行政執行來「制衡」行政權爲設計綱領之一，完全超越傳統英式內閣制議會以「監督」爲要的低姿態。但在實際上，本應主導立法的國會，雖每一議員均可提法案，仍不免成爲行政部門的代理人，畢竟行政方家大業大，被認爲是民主國家中最強的美國國會，還是自嘆不如行政權！

所以美國國會要求改革的倡議，自十九世紀以降就是「賦權」，即賦予國會可以有效執行憲法所設定「制衡」行政權的各項權力。今日立法院所通過國會改革案的調查、聽證、藐視國會罪的入法等，均已是美國國會的常備權力，而其配備的人力資源，也從當初的百餘人幕僚，增生爲廿世紀末大約三萬人龐大又專業的準官僚組織。但與行政權的組織配備相比，仍是小巫。

臺灣的憲政體制偏向總統制，「三權分立」也成爲多方認知的權力運作邏輯；在此情境下，立法院主要功能應是朝「制衡」行政權發展，而要能「制衡」，立法院需要「賦權」！目前的改革法案只是賦權立院的初階嘗試，可以修可以調，不宜全廢，更不宜貼上「擴權」標籤，來損毀強化國會以保障民主的契機。

（作者爲中山大學政治學研究所榮譽教授）