時論廣場》總統實控內閣 國會須有制衡能力（廖達琪）

準總統賴清德（左）10日舉行記者會發布首波內閣名單，由前民進黨主席卓榮泰（右）擔任行政院長。（資料照／杜宜諳攝）

上星期新內閣人事陸續揭曉，首當其衝的自是行政院長的任命，總統當選人賴清德的起手式，頗有別於民進黨前兩位總統的風格，宣佈由民進黨內一路挺賴又深具秘書長調和鼎鼐性格及經驗的卓榮泰出任；對比陳水扁首任選擇並無深刻淵源又具國民黨籍的唐飛，及蔡英文挑選雖與己友好，但保持無黨籍的林全，形成頗大的對比。

尤其唐飛與林全在後續的組閣過程中，保有較大的自主性，總統影舞的程度較低，林全的內閣甚且還被稱爲「老藍男」；但卓榮泰陸續宣佈的內閣閣員名單，卻已被媒體冠以「獨老南」之名稱，其中「南」更直指賴清德愛任用來自臺南、高雄與其關係密切之人士。

最令人感嘆的是，新聞媒體介紹每一閣員的背景，完全理所當然地只追蹤描述他們與賴清德的「信賴」關係，準閣揆的角色完全被邊緣化！看來520之後的行政院長會最像秘書長，而賴清德會是歷來最能直接掌控政院的總統！

這一實質的憲政體制變化，學理上來說，就是更傾向總統制。總統既掌行政實權，國會責無旁貸，要能課責於總統，而不是隻能針對總統的代理人或秘書長似的行政院長質疑辯難。但這能怎麼落實呢？

其實，目前國會在野黨正在推動的改革方案，包括常態化總統赴國會報告、法制化聽證及調查權，及增加藐視國會的相關罰則等，就完全符合強化國會能課責於總統的方向；且現在掌理行政權的民進黨當年在野時，也推過相似的改革方案，表示誰在野都會感受國會制衡課責的力道不足，尤其是針對深具難以度量及言宣之行政權的總統！只是在野的政黨執政後，換位子換腦袋，又都反對落實這些改革方案了！

不過，制度是演化的，憲政條文均留有解釋的空間。即將要就任的賴總統既在交互主觀的認知下，看來較以前更實質的掌握了行政院， 而一向推崇「總統直選、三權分立 」且偏好「總統制」的民進黨，是否能先放下執政的立場，想想賦權國會較完整的制衡能力，是不是既能不修憲地協助制度更向總統制傾斜，又能實質促進臺灣民主進步， 讓居最高位且有實權的總統受到一定的監督及課責？

且不說藐視國會如何罰，及調查權與監察院權力的憲政區隔問題等細節，或還需要時日琢磨，但總統每年可到立院發表國情報告，現有的《憲法增修條文》已明文規範（第4條第3項），《立法院職權行使法》更有實施程序說明（第15條之1到之5），過去卻從未實踐！賴清德選總統時已表示願到國會，此屆國會不妨從此開始，每年邀總統出席報告。至於詢答方式，《立法院職權行使法》第15條之4規定「…其發言時間、人數、順序、政黨比例等事項，由黨團協商決定」，留有彈性空間，諸多細節可協商，且詢答方式可隨情境每年調整。

執政黨及在野黨雙方實應共同努力，促成人民終可看到實際上擁有行政大權的總統，受到人民代表組成之國會監督課責之畫面！（作者爲國立中山大學政治學研究所榮譽教授）