煤炭產能儲備制度正式落地
本文轉自：中國城市報
■中國城市報記者 朱俐娜
《 中國城市報 》（ 2024年04月29日 第 07 版）
煤炭產業又迎新舉措。日前，國家發展改革委、國家能源局聯合印發了《關於建立煤炭產能儲備制度的實施意見》(以下簡稱《實施意見》)，提出深化煤炭供給側結構性改革，創新產能管理機制，完善產能儲備政策，推動煤炭產能保持合理裕度和足夠彈性，增強供給保障能力，更好發揮煤炭在能源供應中的兜底保障作用。
煤炭作爲我國能源中的支柱產業，長期以來在推動國民經濟和社會發展中發揮着舉足輕重的作用。多位相關專家表示，《實施意見》的發佈標誌着我國煤炭產能儲備制度的正式落地，這一制度對於保障能源安全和穩定供應具有重要意義。
建立煤炭產能儲備制度緣由
據瞭解，產能儲備煤礦的設計產能由常規產能和儲備產能兩部分組成。常規產能是指非應急狀態下煤礦正常生產的產能，由企業根據市場情況自主組織生產，不納入國家統一調度範圍。儲備產能是指在常規產能基礎之上預留的規模適度、用於調峰的產能，應急狀態下按國家統一調度與常規產能同步釋放，實現煤礦“向上彈性生產”。產能儲備煤礦的常規產能與儲備產能之和爲設計產能。
《實施意見》提出，到2027年，初步建立煤炭產能儲備制度，有序覈准建設一批產能儲備煤礦項目，形成一定規模的可調度產能儲備。到2030年，產能儲備制度更加健全，產能管理體系更加完善，力爭形成3億噸/年左右的可調度產能儲備，全國煤炭供應保障能力顯著增強，供給彈性和韌性持續提升。
國家能源局有關負責人表示，煤炭產能儲備制度是加強供給端管理的一項創新舉措，目的主要是提升煤炭供給彈性，《實施意見》提出的產能儲備目標是一個產能的概念，產能儲備僅爲應對極端情形的一種儲備措施，日常情況下並不啓用。
近日，中國煤炭工業協會發布的《2023煤炭行業發展年度報告》顯示，“十四五”時期以來，全國新增煤炭產能6億噸/年左右。全國原煤產量分別於2021年、2022年躍上41億噸、45億噸臺階，2023年達到47.1億噸，年均增長4.5%。綜合判斷，2024年全國煤炭供給體系質量提升、應急保供能力增強，煤炭市場供需將保持基本平衡態勢，中長期合同制度有效發揮煤炭市場平穩運行的“壓艙石”和“穩定器”作用。
中國煤炭工業協會政策研究部主任郭中華在2023煤炭行業年度新聞發佈會上表示，全國煤炭供應總量再創新高，能源安全保障的基礎更加堅實。要做好煤炭增產保供工作，以煤炭的“穩”和“增”爲全國能源安全穩定供應作出重要貢獻。
在這種大背景下，爲什麼還要建立煤炭產能儲備制度？
國家能源局有關負責人表示，近年來，我國經濟高質量發展紮實推進，能源消費保持較快增長，疊加極端天氣等不確定因素影響，局部地區個別時段存在煤炭供應偏緊的情況。建成一定規模的煤炭儲備產能，可在國際能源市場劇烈波動、惡劣天氣多發、供需形勢急劇變化等極端情形下“向上彈性生產”，快速釋放儲備產能，有效提升煤炭應急保障能力，更好發揮煤炭在能源供應中的兜底保障作用。
“通過建立煤炭產能儲備制度，可以形成一定規模的可調度產能儲備，確保在關鍵時刻能夠迅速釋放儲備產能，增加煤炭供應量，滿足市場需求，有效應對各種突發情況。這不僅有利於保障國家能源安全，也有利於維護社會穩定和經濟發展。”中關村物聯網產業聯盟副秘書長袁帥說。
保障煤電更好發揮支撐調節作用
實際上，我國在2011年便着手開展煤炭產業儲備體系的建設工作。2011年5月，國家發展改革委、財政部聯合印發《國家煤炭應急儲備管理暫行辦法》，明確中央政府委託煤炭、電力等企業在重要煤炭集散地、消費地、關鍵運輸樞紐等地建立國家煤炭應急儲備，用於應對重大自然災害、突發事件等導致煤炭供應中斷或嚴重不足情況，由中央政府統一調用。
2022年3月，國家發展改革委副主任連維良在國新辦新聞發佈會上表示，我國將加快推進2億噸以上政府可調度煤炭儲備能力建設。2023年12月，國家發展改革委發佈《關於建立煤礦產能儲備制度的實施意見（徵求意見稿）》，首次提出建立煤炭產能儲備制度。
另外，今年的《政府工作報告》強調，加快構建大國儲備體系，加強重點儲備設施建設。今年3月，國家能源局發佈的《2024年能源工作指導意見》也指出，建立煤炭產能儲備制度，加強煤炭運輸通道和產品儲備能力建設，提升煤炭供給體系彈性。煤炭儲備制度政策逐步實現落地。
需要注意的是，近年來，我國大力推進“雙碳”工作，國家能源局相關數據顯示，截至2023年底，我國可再生能源裝機在全國發電總裝機中的比重突破50%，歷史性超過火電裝機，風電光伏裝機突破10億千瓦。可再生能源發電量約佔全社會用電量的三分之一，風電光伏發電量保持兩位數增長。
可再生能源的重要性日益顯著，建立煤炭產能儲備制度是否符合能源綠色低碳的發展方向？
國家能源局有關負責人表示，煤炭產能儲備可有效提升煤炭供應靈活性，保障煤電更好發揮支撐調節作用，推動新能源高質量發展，促進能源綠色低碳轉型。
“雖然近年來新能源發電佔比不斷提升，然而新能源發電具有不穩定性的特點，容易受到氣象因素的影響。”廈門大學管理學院中國能源政策研究院助理教授吳微告訴記者，當出現能源電力需求快速增長，或是新能源出力下降的年份，將可能出現能源電力供應緊張的情況。而通過建立煤炭產能儲備，可以在能源需求激增或供應中斷時迅速調動資源，保障國內煤炭與電力供應的連續性和穩定性。此外，通過建立產能儲備釋放機制，可以在煤炭價格上升的時期快速釋放產能，平抑煤炭價格的波動。
優先支持五大煤炭供應保障基地
中國煤炭運銷協會運行處副處長紀少卿在接受中國城市報記者採訪時表示，通過建設規模適度的儲備產能，保持合理充裕的煤炭產能，確保應急狀態下按國家統一調度快速增產增供，能夠增強煤炭供給彈性和靈活度，有效應對煤炭供應中的週期性和季節性波動。
“煤炭產能儲備制度可以充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，主動適應煤炭供需形勢變化，形成穩定的產能儲備支持政策預期，按照市場化、法治化原則，積極引導具備條件的企業建設煤炭儲備產能。”紀少卿進一步解釋說。
《實施意見》還提到，優先支持山西、蒙西、蒙東、陝北、新疆五大煤炭供應保障基地內的大型現代化露天煤礦或安全保障程度高的井工煤礦。《2023煤炭行業發展年度報告》顯示，陝西、內蒙古、山西原煤產量分別在7億噸、12 億噸、13 億噸的臺階上再創新高；新疆加快釋放煤炭先進產能，煤炭產量較2020年增長近2億噸。
吳微向記者表示，我國的煤炭資源主要分佈於內蒙、山西、陝西、新疆等中西部省區，煤炭產能儲備制度的建立，會帶動煤炭產能所在城市的投資，在短期內會拉動經濟增長。長期而言，中國經濟仍然保持中高速的增長，未來煤炭需求仍有可能出現較快增長的情形，建立產能儲備的城市也將從未來的產能釋放中獲益。
袁帥也持類似觀點，從城市角度來看，煤炭產能儲備制度的實施對城市的長期發展會產生多方面的影響。首先，這一制度有助於穩定能源價格，降低城市能源成本，促進經濟的可持續發展。其次，煤炭產能儲備制度的建立可能推動城市產業結構的優化和升級。隨着煤炭供應的穩定性和可靠性的提高，城市可以更加靈活地調整產業結構，發展低能耗、高附加值的產業。此外，煤炭產能儲備制度還可能爲城市帶來新的投資機會。例如，在煤炭儲備設施建設和運營管理方面，可以吸引社會資本的參與，推動相關產業的發展。
當然，在實施煤炭產能儲備制度的過程中，將面臨多方面的挑戰。吳微認爲，一方面，新增煤炭產能需要大量的投資，需要明確投資主體。同時，產能儲備主要是爲了防範未來供應緊張的風險，短期內可能無法通過釋放產能而獲得收益，因此需要明確補貼或政策支持的機制。另一方面，煤炭產能儲備制度的實施需要相應的政策和法律支持，需要對儲備產能的釋放條件進行具體規定，以穩定投資預期。