評論丨促進新業態新領域加快發展，亟待優化市場準入環境

黃衛挺（中國宏觀經濟研究院決策諮詢部副主任）

黨的二十屆三中全會決定提出，完善市場準入制度，優化新業態新領域市場準入環境。8月30日，國家發展改革委相關負責人在新聞發佈會上表示，下一步將開展新業態新領域准入試點，圍繞戰略性新興產業、未來產業重點領域和重大生產力佈局，在深海、生命健康、新型能源、人工智能等領域再推出一批市場準入特別措施，積極探索更加高效便捷的准入機制，推動重點領域創新成果應用，提升市場準入效率。市場準入是加快科技成果向現實生產力轉化的重要條件，優化新業態新領域市場準入環境有利於新技術新產品加快研發，促進新領域新業態更好更快發展，爲發展新質生產力提供源源不斷的新動能。

開闢發展新業態新領域的挑戰與機遇

從戰略意義看，開闢發展新業態新領域是搶佔發展先機、贏得未來競爭的制高點。當前，新一輪科技革命和產業變革突飛猛進，人工智能、生命科學、新能源、新材料等一批具有重大全局性影響的新賽道正在加速形成，處於產業化、商業化的關鍵階段。大變革時代必然是個大競爭時代，不管是國家層面、區域層面還是企業層面，相應的競爭與合作關係都變得更爲複雜，各類行爲體均在力爭搶佔未來競爭的制高點。黨的二十大報告提出“開闢發展新領域新賽道，不斷塑造發展新動能新優勢”，黨的二十屆三中全會則從體制機制層面作出“構建支持全面創新體制機制”“優化新業態新領域市場準入環境”等重要部署，從源頭創新到產業化、商業化的全鏈條優化體制機制配套。

從經濟技術特徵看，開闢發展新業態新領域是“未知大於已知”情況下的探索和競逐過程。一方面，開闢發展新業態新領域天然地在技術路線、運營模式、市場前景等多個維度存在巨大不確定性，而另一方面，如果成功實現發展突破和競爭突圍也將帶來巨大的利益回報。歸納起來，科技成果要成爲現實生產力，需要跨越商業機會識別和相關概念適用的“模糊地帶”、從實驗室樣品到商業化小試的“魔鬼之河”、進入小批量生產或中試後的“死亡之谷”，以及市場化階段適者生存的“達爾文之海”。市場是利益驅動的，新業態也逐利而生，在這種經濟技術特徵下，市場尤其是資本對開闢發展新業態新領域可能存在截然不同的態度。比如，產業化、商業化預期較好特別是已經初露端倪的新業態新領域，將可能吸引資本蜂擁而至，甚至形成一定的重複建設和過度競爭。當前，全球人工智能領域的投資就是一個生動案例。而一些仍然處於技術突破前期，產業化、商業化預期尚不明確的領域，則可能因爲缺乏足夠的經濟激勵而無人問津。

優化市場準入環境和事中事後監管

新事物呼喚新治理。鑑於開闢發展新業態新領域的重大戰略意義，必須堅持以促進發展爲導向，在此基礎上針對其經濟技術特徵，推動有效市場和有爲政府有機結合，形成促進新業態新領域高質量發展的合力。

首先，堅持“寬進嚴管”策略。所謂“寬進”，就是實施市場準入負面清單制度，各類經營主體可依法平等進入清單之外的領域，應嚴禁在清單之外設立准入許可、增設准入條件、制定市場準入性質，或者在實施特許經營、指定經營、檢測認證等過程中設置准入障礙。對於多數新業態新領域而言，理論上處於“清單外、制度內”狀態，“清單外”指的是新業態新領域因其“新”，天然不在市場準入負面清單之內，“制度內”則是指准入後的發展要遵守市場經濟基礎制度。但從現實看，有些新業態新領域關係國家安全、國民經濟命脈和涉及重大生產力佈局、戰略性資源開發、重大公共利益，確實在負面清單之內，對此要統籌考慮社會效益和經濟效益，在保障重大公共利益的前提下，最大限度減少非必要的事前准入限制。所謂“嚴管”，就是按照既“放得活”又“管得住”要求，加強事中事後監管。加強事中事後監管不是要肆意擴大監管範圍、增加監管環節，更不是“死管”和“管死”，而是要堅持問題導向，針對新業態新領域可能存在的公平競爭受阻、社會公正失衡等問題實施必要的監管。

其次，堅持“審慎包容”理念。所謂“包容”，是指要以寬容的態度對待新業態新領域發展，特別是要突出對創新行爲的包容，對新業態新領域發展突破傳統邊界、觸及全新領域等行爲有很高的容忍度，不能因爲是新事物而對其限制發展，切實爲新業態新領域發展營造寬鬆的環境。所謂“審慎”是指不能機械地以戰略重要性爲名，放任發展過程中存在的各類違法違規行爲，破壞正常的社會經濟秩序。從戰略層面看，審慎更多地強調守住底線。在“審慎包容”理念下，監管的實質介入時間、處置措施等均是個權衡過程。介入時間方面，監管必須對新業態新領域發展進行全過程跟蹤，以動態掌握其發展階段並確定實質介入時間。一般來說，如果實質介入時間過早，可能導致新業態新領域發展受到阻滯甚至無法發展，而如果實質監管介入過晚，則可能導致違法違規行爲滋長，影響市場和社會運行，並對後續監管構成更大壓力。監管處置方面，要始終在法治框架下，綜合性質、情節和危害採取不同形式的監管措施。當然，這是個存在理論爭議和實踐難度的命題，總體看必須堅持法律面前人人平等，將監管手段的恰當性、所涉公共利益的性質和對公民權益的侵害程度納入監管考慮範圍，確保監管沒有脫離形式標準和實質標準，在可控前提下實施容錯糾錯機制。

其三，堅持標準引領、場景開放、市場推動、行業集聚、體系升級的原則路徑。中辦、國辦近期發佈《關於完善市場準入制度的意見》，就優化新業態新領域的市場準入環境，明確提出“標準引領、場景開放、市場推動、產業聚集、體系升級”原則路徑，既體現了“寬進嚴管”和“審慎包容”，也充分考慮了新業態新領域市場準入環境的現狀特徵。上述原則路徑的最大特點是堅持標準引領，既圍繞產業“立標準”，也在場景、市場、集羣、升級等發展全鏈條中“用標準”，這不僅能提高准入效率，也將引領新業態新領域實現高質量發展。關鍵的問題在於訂立哪些方面的標準、怎麼訂立這些標準。如前所述，從新業態新領域經濟技術特徵看，不管是技術路線還是產業化、商業化路線，都存在較大不確定性，不宜也難以做到如成熟行業一樣訂立詳盡的技術標準，同時，也應避免個別企業或者利益集團利用標準限制競爭和損害社會公平正義。

監管本質上是對公共風險的治理，從理性和更符合發展需要的角度，監管層面應堅持功能原則爲新業態新領域訂立標準，這些功能主要包括守住技術安全底線、解決外部性等，要重點圍繞這些方面構建與新業態新領域發展相適配的安全標準和行政管理規範。至於一些可以帶動產業上下游合作、建立產業生態系統協同方面的技術標準和規範，則可以交給行業協會等組織去制訂和實施，不應納入強制性的監管範疇。在訂立標準的過程中，要充分聽取企業等利益相關方和專家意見，也要適當借鑑吸收國際先進經驗。在標準先行、標準引領之下，則要切實開放場景，讓市場機制充分發揮作用，允許有意願的企業和資本進入新業態新領域，積極創新和延拓市場應用場景，促進新業態新領域蓬勃發展。

優化市場準入環境的實踐要求

一是進一步深化認識，切實把握市場準入“環境”的包容性和蘊含的創新空間。歸根結底，新業態新領域發展需要良好的發展環境，市場準入環境是發展環境的一部分。對新業態新領域的市場準入問題，黨的二十屆三中全會強調的是市場準入“環境”，更加系統性、更有包容性和更具創新空間，而非市場準入“制度”，這突出了促進發展導向和對創新的包容。在具體實踐中，應深刻把握上述措辭的深意，切實做到“容得下不同、守得住底線”。

二是加強試點並及時總結經驗，加快推進“全國一張清單”和“全國統一標準”。中辦、國辦《關於完善市場準入制度的意見》已經提出建立全國統一的市場準入負面清單，在彙集形成全國一張清單的過程中，要重點考慮新業態新領域的技術經濟特徵，堅持實事求是原則儘可能縮限現有各類清單中的新業態新領域目錄，及時根據技術和產業發展的最新動態進行修訂。要圍繞戰略性新興產業、未來產業重點領域和重大生產力佈局，繼續在重點地區率先開展試點，分批次制定和推出放寬市場準入特別措施，並加強全國一張清單和特定區域產業准入政策的動態銜接。同時，按照“標準引領”原則，也要儘快形成“全國統一標準”，同樣地，應加強重點地區和重點領域的試點工作並及時總結經驗，爲動態調整全國一張清單和制訂全國統一標準提供經驗積累。在試點和標準制訂過程中，要推動重點企業、研究機構等創新單元和試點地區積極參與國際市場準入規則和標準制訂，更好推動我國新業態新領域發展的體系升級。

三是以提升綜合治理效能爲目標，推動形成政府監管、企業自覺、行業自律、社會監督的協同格局。要針對新業態新領域的經濟技術特徵加強監管基礎制度建設，用好信息技術等手段，建立統一的監管數據採集、監測、分析和預警體系，優化跨部門准入綜合監管機制，在總結試點經驗基礎上加快編制形成全國通用的市場準入效能評估指標體系，以評估爲抓手促進市場準入環境優化，着力培養以職業道德爲基礎、專業能力爲支撐、監管制度爲規範的監管人才隊伍，提高政府監管能力和水平。要完善相應的激勵約束機制，推動企業強化內部合規管理和風險管理，倡導企業履行社會責任，切實增強企業自我約束能力。要發揮行業協會、產業聯盟、標準組織等自律作用，制訂發佈相關行業領域的規範操作指引，建立健全行業自治與管理規則，全面規範中介服務。要暢通各類社會監督渠道，健全公衆參與監督的激勵機制，鼓勵和支持社會各方面的監督。