社論－爲何日本鬧米荒，臺灣米卻供過於求？

國內稻米年年出現供過於求，最大的原因來自政府積極推動公糧稻穀收購，如同鼓勵農民擴增種稻規模，不僅可能導致稻米供需與價格扭曲，也將大幅排擠其他糧食生產，進而陷入類似日本糧食困境。圖／本報資料照片

同樣以米飯爲主食之一的日本與臺灣，近年稻米供需卻是兩樣情。今年日本出現「令和米騷動」，反觀臺灣糧食自給率不斷探底，稻米卻還年年生產過剩，日本經驗或有我國可借鑑之處。

日本稻米短缺，農林水產省、專家與媒體等點出下幾個因素：氣候炎熱影響收成、赴日旅遊的外國人大增、米價漲價幅度低於其他食品，以及出口量激增等。這些因素確實會加劇稻米的供需失衡，卻都不是根本原因。

先說氣候炎熱影響收成。2023年高溫乾旱問題的影響，首次超越陽光短缺，熱受損地區約100萬公頃，爲史上之最。但主要是影響稻米的品質，而全國農作物生產指數爲101，還列居「正常」等級，僅北陸（97）與東海（99）低於100，整體還優於2022年的指數100。

再論赴日旅遊的外國人大增。儘管今年前七月赴日外國旅客已高達2,100萬人次，觀光客也確實帶動米食消費的增加，但據媒體引述日本官員的推估，在2023年7月至2024年6月一年間，外國遊客對稻米的需求量約只有增加3.2萬公噸，數量並不如想像般巨大。

至於日本稻米出口量，增幅雖可觀，但整體數量卻不算多，2023年僅37,186公噸（加上米加工產品也僅58,473公噸），相比661萬公噸的總生產量，只佔0.56％。我國去年稻米年產量114.8萬公噸，出口達13.5萬公噸，出口比重高達12％。比較可知，日本稻米出口激增造成國內缺米的說法，顯然過於牽強。

若上述因素都非日本鬧米荒的主因，那何者纔是？稻米生產面積與產量幾乎逐年減少，纔是最根本的原因。高齡農夫逐漸退休，使得耕地面積縮減趨勢相當明顯，加上米價上漲速度較其他食品緩慢，也降低農民增產誘因。

1995年以前，日本稻米年產量均超過千萬公噸，2023年僅剩661萬公噸，未及1969年高峰期產量（1,350萬公噸）的半數。儘管少子化問題嚴峻，導致日本稻米需求連年降低，近年已掉到約700萬公噸，但因爲供給減少得更快，2022年的供需缺口就已達21萬公噸，2023年的缺口又擴大至41萬公噸。

當然，日本也可透過進口外國米增加供給量，惟當年加入世貿組織（WTO）時，對外國米設定一般最低限量進口（OMA）與買賣同時決標（SBS）兩套機制，去年分別進口69.3萬公噸與6.6萬公噸，看似數量不少，然OMA進口後幾乎都進入政府的庫存，主要是銷售給食品加工企業、飼料業者，或以糧食援外的方式出口，並不會影響國內的稻米市場；後者，縱然可以進入國內市場，但數量有限，且透過加價競標（價高者得標）的方式，提高進口米價格，對國產米衝擊有限。

另外，日本過去進行《跨太平洋夥伴協定》（TPP）談判時，就將稻米、小麥、蔗糖、乳製品與牛豬肉等列爲「五大聖域」，以關稅配額方式開放美國與澳洲一定數量的稻米進口，享有零關稅優惠；超過配額數量施以高關稅，每公斤稻米課徵341日圓關稅。後來TPP因美國退出而瓦解，之後日本主導的《跨太平洋夥伴全面進步協定》（CPTPP），仍沿用此模式。觀察該模式的澳洲稻米進口數量並不多，2022年僅有520公噸，即使2023年創下近年高峰，也只有6,198公噸。

綜上所述，日本稻米供給逐年不斷萎縮下，讓供需已處緊張的態勢，近年缺口還有擴大的趨勢。故只要有外部變數小小干擾（如氣候變遷、出口略爲增加、外籍人士需求提升或是價格波動等），就可能會惡化供需狀態。且日本還面臨地緣政治的風險，一旦發生衝突，海上遭到封鎖，就可能陷入糧食危機。所幸該國經過此動盪後，已設法提出對策，例如：提升生產技術，引進AI與自動化增加單位面積產量，且降低人力需求；並發展抗高溫與抗旱的品種；鼓勵年輕人投入農業，青年農夫大幅增加。

我國地緣政治風險更勝於日本，近年糧食自給率一路下降，去年只剩30.7％（低於日本的38％），一旦因戰事被封鎖，糧食危機也必然比日本嚴重。偏偏在稻米供需上，卻年年出現供過於求的情況，最大的原因來自政府積極推動公糧稻穀收購，部分立委又主張提高收購價格，等於利誘農民擴大種稻面積，不僅可能導致稻米供需與價格扭曲，更將致稻米生產過剩，供給遠大於市場需求，由於政府無止盡的公糧收購，非但未檢討該制度，還有人提議加碼收購金額，如同鼓勵農民擴增種稻規模，將大幅排擠其他糧食生產，進而陷入類似日本糧食困境。