時論廣場》浴火的法治 亟待「多邊公約施行法暫行條例」(陳長文)

多邊公約爲三個以上的國家簽訂並遵守之公約。由於1971年被「趕出」聯合國(依大會2758號決議),加上「中國代表權」爭議的問題,導致我國批准或加入多邊公約更加困難。圖爲聯合國開會示意。(美聯社)

多邊公約爲三個以上的國家簽訂並遵守之公約。由於1971年被「趕出」聯合國(依大會2758號決議),加上「中國代表權」爭議的問題,導致我國批准或加入多邊公約更加困難,這樣的境況何時能結束還在未定之天,簡言之,我國法治建設仍差最後一簣──與世界接軌,將多邊公約「施行法化」納入法體系中,灌溉我國貧瘠的法規範,從將法律視爲統治工具的「法制」演變爲上善若水的「法治」。

一、 只有五部公約施行法顯然不夠!

首先被內國法化的公約爲《公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約》(立法院於2009年馬總統任內通過兩公約施行法),成爲我國人權保障的里程碑。爾後依序通過《消除對婦女一切歧視公約施行法》、《兒童權利公約施行法》、《身心障礙者權利公約施行法》、《反貪腐公約施行法》。

前高等法院刑庭法官許辰舟(現任憲法法庭書記廳廳長)曾表示「公約施行法讓法官判決時有更多思考面向,豐富裁判基礎。」誠哉斯言!聯合國體系中有效的多邊公約近160部之多,我國僅有5部施行法,數量遠不及既有的公約數量。遺憾的是,上一部公約施行法是於2015年制定的《反貪腐公約施行法》,之後這項立法工程在蔡總統任內趨近於零。基此,蔡總統卸任前,盼行政院與立法院能竭盡所能完成2020年已送審的「禁止酷刑公約施行法」草案。

二、 多邊公約施行法化對精進法治有百利無害!

內國法化公約施行法的過程無形中發揮了莫大的作用,例如人權公約施行法部分,要求政府定期提出報告,邀集專家審閱提升公約執行的成效。

其二,多邊公約集結了衆多締約國的智慧結晶,俗諺「三人行必有我師」,可幫助我國充實法治內容,讓各機關在施政上多了可運用的觀點(例如廢死等超國界議題),有百利無一害。

三、讓公約與內國法匯流成上善若水的「法治」,調劑機械性的「法制」缺失。

現行法下仍有許多陳舊的法制(例如《兩岸條例》下大陸地區民事終局判決欠缺既判力之規定),在國際化的趨勢下已無存在之正當基礎,有必要擺脫先天不良、後天失調的法制,讓我國從「法制」如浴火鳳凰蛻變爲「法治」。例如,27人赴陸工作被裁處罰鍰事件,涉及國家安全與工作權保障的交錯,最高行依抽象危險之「法制」概念駁回北高行的「法治」判決令人扼腕!

雖然在行政院江宜樺院長任內毅然制定《行政院所屬各機關多邊國際條約及協定國內法化作業要點》,但該要點僅能規範行政機關,較無誘因促使行政機關關注多邊公約之價值,作用有限。

在未能參與聯合國事務的階段,筆者再次呼籲儘速立法「多邊公約施行法化暫行條例」,讓政府機關有義務追蹤公約形成之進度、立法機關提出多邊公約施行法的立法、法院能有更多超國界法條可資適用(包括大法官於解釋憲法或形成判決能有更豐富的超國界法思維)。

四、抱持因禍得福的豁達心態擁抱多邊公約。

2009年迄今,筆者及中華民國國際法學會四度倡議「多邊公約施行法化暫行條例」立法,目的無非是爲了在中華民國以「法治」(rule of law)早日落實聯合國「人權、和平、永續發展」之目標。臺灣地區人口密度位居世界前十,盼擁有法治觀念的政府和人民具有同樣的高密度,體現值得驕傲的政治產業(包括法律),與世界(包括大陸地區)交流。

聯合國2758號決議作成後,我國參與多邊公約可謂舉步維艱。但禍福總相倚,雖僅能另立施行法暫行條例來引入公約,卻反而促使我國人民對公約施行法內容如數家珍,透過學校教育、考訓制度、政府施政早日落實「良制」!

(作者爲教授、前中華民國國際法學會理事長)