提上限擴範圍 專項債補充項目資本金規模有望提高

證券時報記者 賀覺淵 郭博昊

專項債券資金用作項目資本金，是籌集重大項目資本金、有效發揮政府投資“四兩撥千斤”撬動作用的重要舉措。近日，國務院辦公廳印發《關於優化完善地方政府專項債券管理機制的意見》（下稱《意見》），明確將擴大專項債券用作項目資本金範圍，提高專項債券用作項目資本金的比例。

受訪專家認爲，隨着一系列政策優化，專項債券用作項目資本金的整體規模將有所提高，但在實施上可能會受限於依然有限的支持範圍以及配套的商業化融資。爲更好擴大有效投資，應打出政策“組合拳”，在繼續優化專項債券政策的同時，還需從營商環境、配套金融支持政策等方面協同發力。

改善地方項目資本金籌資能力

爲鼓勵地方項目建設依法依規通過市場化融資途徑解決資金來源問題，近年來支持專項債券用作項目資本金的政策不斷完善。2019年中央對外印發《關於做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》，明確允許將專項債券作爲符合條件的重大項目資本金。《意見》發佈前，專項債用於項目資本金的比例已逐漸提高至25%。

近年來，多地積極發揮專項債券用作項目資本金的撬動作用，加快重大項目建設，服務經濟社會發展。企業預警通數據顯示，2024年以來，項目資本金主要分佈在鐵路、政府收費公路、其他交通基礎設施、農林水利等領域。

用好專項債券資金方面，一些經濟實力偏弱的省份展現出更爲積極的態度，部分省份專項債用作資本金的比例甚至接近《意見》發佈前規定的25%比例上限。如，2023年專項債用作資本金比例最高的三個省份爲雲南、海南、陝西，該比例達到24.13%、22.20%和21.38%。2022年廣西、雲南該比例也達到24.47%和20.92%。

我國長期以來對固定資產投資項目（下稱“投資項目”）實行資本金制度，項目資本金必須爲非債務性資金。一般來說，承接項目資本金的主要來源是企業自有資金、股權融資資金或專項債券資金等。360數智科技集團高級投資總監唐川此前在接受證券時報記者採訪時表示，部分地區專項債券資金用於項目資本金的比例較高，或說明該地區其他幾項融資途徑相對匱乏。

在當前背景下，提高使用比例上限對於部分項目資本金籌資能力偏弱的地區有現實意義。2025年是完成“十四五”規劃目標任務、實現“十五五”良好開局的關鍵之年，一大批重大工程和重點項目有望在年內開工。受訪專家普遍認爲，本次《意見》出臺恰逢其時，2025年專項債用作項目資本金的規模有望提高。

最大限度撬動社會資本

自2019年中辦、國辦發文允許將專項債券作爲符合條件的重大項目資本金以來，專項債券用作資本金的比例上限歷經多次提高，但使用比例整體偏低的局面仍然存在。

記者根據企業預警通數據測算，2020年至2023年，我國專項債用作資本金比例分別爲7.30%、8.96%、6.90%和7.66%。記者還從財政部瞭解到，2024年前10個月各地累計發行專項債券用作項目資本金超3000億元，對應用作項目資本金的比例超7.6%。

長期以來，專項債券用作項目資本金按照有關規定，主要用於國家重點支持的鐵路、國家高速公路等項目。業界普遍認爲，有限的使用範圍和專項債券對項目收益平衡的要求，是近年專項債券用作資本金比例偏低的重要原因。

“專項債券對項目有嚴格的財務、現金流等要求，只有收益性較好的優質項目才符合條件。由於項目收益往往存在不確定性，導致專項債券用作項目資本金的比例不會很高。”上海財經大學中國公共財政研究院講師汪峰告訴證券時報記者。

本次《意見》明確在專項債券用作項目資本金範圍方面實行“正面清單”管理，其核心目的在於規避“項目等資金”的困境。

《意見》還將支持範圍擴展至新基建、新能源、新產業、城市更新、養老衛生、保障性住房等22個領域。中國人民大學行爲實驗財稅研究中心研究員楊素向記者表示，從經濟效益上看，這些領域是我國經濟長期穩定發展的重要基礎，專項債券的介入不僅能增強項目資本金實力，還能發揮“乘數效應”，提升市場化融資能力，撬動社會資本、金融機構的投資意願，從而帶動相關產業的發展，對經濟的高質量發展具有積極作用。

“總體來說，擴大專項債券用作資本金範圍，充分發揮專項債券的槓桿作用，最大限度撬動社會資本，旨在集中財政投資效應，提高投資效率，從而優化資源配置，加速經濟動能轉換。”汪峰表示。

協同發力 讓社會資本“敢投”

近年來，項目資本金籌資難問題愈發突出。人民銀行貨幣政策司司長鄒瀾曾在2022年指出，項目資本金到位困難成爲制約項目建設和貸款投放的重要因素之一。

多位受訪專家預計，隨着《意見》一系列舉措落地，未來地方政府使用專項債券作爲項目資本金的整體規模將有所提高，但使用比例難以大幅提高。中國投資諮詢有限責任公司副總經理譚志國向記者表示，儘管專項債券用作資本金的範圍有所擴大，但相較於專項債券投資範圍的擴大，仍然較小；且專項債券用作資本金的相關要求比較高，配套的商業化融資也有諸多困難。

2022年，爲加大對基礎設施建設項目的貸款支持力度，人民銀行曾支持國家開發銀行、農業發展銀行分別設立3000億元金融工具補充投資重大項目資本金，還可爲專項債券搭橋。受訪專家認爲，在2025年，金融部門可考慮配套支持政策，更好支持項目資本金籌資。

譚志國表示，進一步發揮政府投資帶動作用，需要通過改善營商環境，完善投資管理體制，吸引社會資本投資，促進投資效率提升，擴大有效益的投資。同時，金融部門應配套相應的鼓勵政策，優化國有金融機構的考覈。通過一系列政策“組合拳”，讓地方政府願引、社會資本敢投、金融機構敢貸。