詳解全國財政工作會議：2025年安排更大規模政府債券，全面深化財稅體制改革

21世紀經濟報道記者周瀟梟 北京報道12月23至24日，全國財政工作會議在北京召開，總結2024年財政工作，研究佈置2025年重點任務。財政部部長藍佛安作工作報告。

會議指出，2025年要實施更加積極的財政政策，持續用力、更加給力，打好政策“組合拳”。要提高財政赤字率，安排更大規模政府債券，大力優化支出結構，持續用力防範化解重點領域風險，兜牢基層“三保”底線等。

會議強調，2025年要重點做好六方面工作，分別是支持擴大國內需求、支持現代化產業體系建設、支持保障和改善民生、支持城鄉區域融合發展、支持生態文明建設、支持高水平對外開放等。

五大“組合拳”實施更加積極的財政政策

會議指出，2025年要實施更加積極的財政政策，持續用力、更加給力，打好政策“組合拳”。一是提高財政赤字率，加大支出強度、加快支出進度。二是安排更大規模政府債券，爲穩增長、調結構提供更多支撐。三是大力優化支出結構、強化精準投放，更加註重惠民生、促消費、增後勁。四是持續用力防範化解重點領域風險，促進財政平穩運行、可持續發展。五是進一步增加對地方轉移支付，增強地方財力，兜牢基層“三保”底線。

市場對2025年更加積極的財政政策充滿期待，部分分析認爲2025年財政赤字率有望提升至4%左右，這意味着赤字規模有望從今年的4萬億元左右提升至5萬億元左右；另外，增加超長期特別國債、地方專項債發行規模，這些財政政策“組合拳”進一步加力，將提升明年財政支出規模，助力擴內需、穩經濟。

中央財經大學財政稅務學院教授白彥鋒對21世紀經濟報道記者表示，本次會議強調要實施“更加積極的財政政策”，主要是應對當前國內外複雜發展形勢進行超常規逆週期調節的需要。在財政赤字率方面，2024年赤字率按3%安排，從世界主要經濟體的財政實踐來看，這一水平相對保守，2025年有較大提升空間。從系統集成的角度來看，財政自身絕對的平衡沒有實際意義。當國民經濟整體可持續了，暫時提高赤字率未來債務壓力也將逐步得到緩解。另外，考慮到當前市場利率水平較低，要用好超長期特別國債和地方政府專項債等債券工具，對社會資金進行更好跨期配置，以提高社會資金的配置效率。提高赤字率和加力使用債務工具，有助於發揮好財政資金“四兩撥千斤”的帶動作用，更好統籌提升質量與做大總量。

粵開證券首席經濟學家羅志恆對21世紀經濟報道記者表示，2024年赤字規模4.06萬億元、專項債3.9萬億元、超長期特別國債1萬億元、增發國債1萬億元（2023年發行但主要使用在2024年），合計9.96萬億元，相當於GDP的7.6%；2025年赤字債務規模將進一步提升，廣義赤字率有可能接近10%，體現了政策的主動作爲和積極擔當。積極的財政政策可以發揮多重作用：以必要的支出力度擴大總需求，以內需提振對衝外部的不確定性；優化供給結構，促進新質生產力發展，促進新舊動能轉換；防範化解包括房地產和金融在內的經濟社會風險，更好地支持房地產保交樓、收儲等，促進房地產止跌回穩等。

2025年明確要兜牢基層“三保”（即保基本民生、保工資、保運轉）底線。白彥鋒表示，兜牢兜實基層“三保”底線，既有助於牢牢守住不發生系統性風險的底線，也有助於打消居民在基本民生方面的後顧之憂，助力提振消費、擴大內需。

深化財稅體制改革

會議強調，2025年要支持擴大國內需求。大力提振消費，多渠道增加居民收入，加大消費品以舊換新支持力度，健全公共文化服務財政保障機制，推進實施新一輪國家綜合貨運樞紐補鏈強鏈提升行動。積極擴大有效投資，合理安排債券發行，以政府投資有效帶動更多社會投資。

更大力度的宏觀政策來支持擴內需是2025年的一項重要工作。當前部分領域投資效益下降，部分領域呈現“內卷式”競爭的局面，部分分析人士認爲政策應該更傾向於改善民生或促進居民增收來提振消費，這樣才能更好促進終端需求的擴張。

野村中國首席經濟學家陸挺表示，2025年要擴內需、提振消費，需要切實提振大家的收入和財富預期，這樣才能促進消費的良性增長。首先需要推進房地產市場的“保交房”工作，推動解決房地產市場債務的清理，有助於穩定中等收入羣體消費。第二是適當提高基本養老金水平，有助於改善退休老年人的生活水平。第三是提高居民醫保財政補助標準，通過完善一些最基本的保障，有助於減少大家的消費顧慮。

需要指出的是，2025年積極擴大有效投資，仍然是財政政策的重要發力點，且明確要提高投資效益。中央經濟工作會議做出明確部署，2025年將增發超長期特別國債，加大用於“兩重”“兩新”的政策支持力度。

白彥鋒表示，2025年打好政策“組合拳”，應注重央地財政政策的協同，防止“內卷式”惡性競爭、消除政策內耗，在支持新質生產力發展方面形成政策合力，並推進全國統一大市場建設。另外，需統籌好綠色、協調發展的理念，抓住高質量發展的牛鼻子，實現經濟發展量的適度擴張與質的有效提升的相統一。

會議要求，要大力推進財政科學管理，推進零基預算改革，全面深化財稅體制改革，有效防範化解地方政府債務風險，堅決兜牢基層“三保”底線，加大財會監督力度，提升財政治理效能。

藍佛安在全國財政工作會議上表示，要蹄疾步穩落實各項改革任務。在健全現代預算制度方面，加強預算管理頂層設計，推進零基預算改革，完善權責發生制政府綜合財務報告制度等。在深化稅收制度改革方面，研究同新業態相適應的稅收制度，推動部分品目消費稅徵收環節後移並下劃地方等。此外，還要進一步理順中央和地方財政關係。

針對防範化解地方政府債務風險，藍佛安指出，要落實落細置換政策；堅決遏制新增隱性債務，防止前清後欠；加快地方政府融資平臺改革轉型。

白彥鋒表示，2025年在兜牢基層“三保”底線的基礎上，應進一步按照零基預算的理念，優化財政支出結構，防止財政資金沉澱和固化，真正將財政資金用到刀刃上。2025年可以期待的一些財稅體制改革事項有：一是選擇消費稅中的部分稅目將其徵稅環節後移並穩步下劃地方；二是推進城市維護建設稅、教育費附加以及地方教育費附加合併爲地方附加稅，並賦予地方一定的管理調整權限；三是對與新業態相適應的稅收制度進行完善，包括將新能源汽車等稅收優惠政策進行漸進式退坡，以此牽引相關行業高質量發展，同時促進行業更好開拓海外市場、減少貿易摩擦等。

陸挺表示，當前中國經濟面臨的不是典型的需求不足，是帶有某種結構性因素的週期下行，比如過去兩三年房地產行業深度調整對中國經濟和財政的衝擊，再疊加外部的關稅問題以及拜登時代推出的“小院高牆”，這不是單純依靠增加財政支出、降準降息等就可以實現對衝。因此，2025年要解決上述這些結構性問題，不能只是簡單的財政刺激，需要推進一些重點改革事項，才能推動中國經濟平穩增長。比如，在“後地產”時代，需要塑造新的央地財政關係，需要推動財稅體制改革，增加地方自有財力，這樣才能減少部分地方的趨利性執法，也有助於推動地方政府迴歸到原來的良性競爭狀態。