中央定調化債思路 城投“卸包袱”奔轉型

本報記者 石健 北京報道

近日，圍繞中央經濟工作會議精神，中央財經委員會辦公室（以下簡稱“中央財辦”）有關負責同志在深入解讀2024年中央經濟工作會議精神時，圍繞2025年如何處理好地方政府發展和化債關係的問題時提及，“落實今年中央經濟工作會議精神，要在發展中化債，在化債中發展，有效防範化解地方政府債務風險”。

對此，粵開證券首席經濟學家、研究院院長羅志恆在接受《中國經營報》記者採訪時表示：“目前，化債思路已經發生重大轉變，從‘化債中發展’轉向‘發展中化債’。具體體現在一是從過去的應急處置向現在的主動化解轉變。二是從點狀式排雷向整體性除險轉變。三是從隱性債、法定債‘雙軌’管理向全部債務規範透明管理轉變，四是從側重於防風險向防風險、促發展並重轉變。”

迴歸常態化

中央財辦有關負責同志在解讀中央經濟工作會議時表示，近年來，黨中央在防範化解地方政府債務風險方面部署了一系列有力舉措，特別是近期新出臺了較大規模的增加地方政府債務限額置換存量隱性債務有關政策，地方政府債務風險正在得到有效緩解和管控。落實今年中央經濟工作會議精神，要在發展中化債，在化債中發展，有效防範化解地方政府債務風險。

記者注意到，近一段時間以來，已經有多位行業專家提出化債思路轉變的問題，中誠信國際研究院執行院長袁海霞認爲，應該緊抓“在發展中化債”機遇，充分利用政策環境合理有序壓降有息負債。對於部分城投公司如何在轉型中減輕債務包袱的問題，袁海霞說：“‘一攬子化債’方案制定實施以來，財政、金融等多項化債措施積極推進，近期推出了化債政策組合拳，標誌着化債工作思路從側重於防風險向防風險、促發展並重轉變，有望爲城投企業轉型發展減輕債務包袱。城投平臺可充分藉助政策東風，通過積極爭取再融資債置換額度，督促落實與政府投資項目的結算回款，在地方政府協調下與銀行、AMC機構開展貸款展期置換，積極盤活存量資產等方式，多措並舉化解債務包袱、減輕利息負擔，繼而輕裝上陣。”

在羅志恆看來，隨着一攬子化債增量政策的出臺，將推動地方政府從應急狀態迴歸常態謀發展。“其一，隱性債務顯性化，債務更加公開透明規範。其二，以利率更低、週期更長的地方政府債券置換舉債成本高、週期短的地方隱性債務，5年累計可節約6000億元左右利息支出。其三，騰出財力和精力發展經濟、提供公共服務、支持科技創新、促進消費等。其四，地方政府輕裝上陣後，有助於改變其行爲和預期。謀劃中長期的經濟發展和稅基重塑，改善營商環境。”

值得注意的是，中央財辦有關負責同志在解讀中央經濟工作會議時，也提到了2025年宏觀政策的趨勢，2025年將實施更加積極有爲的宏觀政策，推動經濟持續回升向好，將爲防範化解地方政府債務風險創造有利的宏觀環境。實施更加積極的財政政策，增加政府債券包括地方專項債規模，擴大投向領域和使用範圍，將有效拉動經濟增長，增加地方政府資金來源。實施適度寬鬆的貨幣政策，將有效降低地方政府債務利率。

針對宏觀政策空間問題，羅志恆認爲，未來財政政策空間，跟利率水平、經濟性質、財政風險、通脹水平等相關。“我國政府整體負債率相較其他主要經濟體並不高，當前通過一攬子化債舉措還能有效降低存量債務的利息負擔，我國公有制爲主體的國家性質也能支持更大規模的債務等，這些都意味着中國仍然有較大的財政政策空間。”

助推平臺轉型

對於如何科學化債，中央財辦有關負責同志表示，實施一系列針對性化債舉措，降低地方政府債務風險。包括做好地方政府隱性債務置換工作，科學分類、精準置換，優化債務結構，降低利息負擔。同時，要加快完善政府債務管理制度，嚴格規範地方政府舉債行爲，堅決遏制違規舉債衝動，決不能在化解存量債務風險的同時增加新的違規債務。通過上述舉措，將使政府債務與經濟發展、政府財力逐步匹配，形成化債和發展的良性循環，有效降低地方政府債務風險。

在多位業內人士看來，城投除了依託一系列針對性化債舉措外，還需提升自身的“造血”能力，推動平臺轉型升級。

東方金誠研究發展部執行總監馮琳認爲，在本輪化債中，已經對存量隱性債務有比較高的覆蓋度。對於規模更大的城投經營性債務，將主要通過與金融機構協商展期、置換，以此緩解短期償債壓力，以及加快推進城投平臺市場化轉型，提升城投自身造血能力和償債能力等方式予以化解。

值得注意的是，從2023年11月至今，已有超300家城投企業聲明“退出政府融資平臺”“不再承擔政府融資職能”，與此同時，多個省份在預算報告中均強調推動融資平臺市場化改革轉型，省內城投平臺之間進行分類整合已成大勢所趨。如天津市以“一企一策”爲方向明確將扭虧無望的企業納入出清範圍；貴州省提出加快“去平臺、市場化”進程，提升國有企業造血能力；河南省提出推動逐步剝離政府融資功能，全省融資平臺數量有序壓減；雲南省壓降融資平臺公司數量，推動分類轉型發展。

對於這一變化，袁海霞認爲，表明其存量隱債已有償還安排、未來新增債務也將與政府切割，企業將成爲信用獨立、自主經營、自負盈虧的市場化主體。後續來看，根據“150”號文的要求，2027年6月以前全部城投企業均將完成“退名單”、實現信用獨立。

就職能定位而言，袁海霞對記者說：“未來，政企關係以及相應的投融資模式轉變，不再承擔政府融資職能、做到信用獨立。隨着城投企業與地方政府關係逐步重塑，城投企業的政府融資職能將真正實現剝離，地方政府將僅作爲股東提供資源資金的支持，業務委託更加市場化、政府支持更加規範化，政企間僅存在股權關係、關聯方關係及公共政策管理關係。”

對於拓展新的融資渠道，袁海霞建議，還是要專注於業務本身。“可拓展直接融資渠道，探索資產證券化ABS、基礎設施REITs盤活存量資產，條件適宜的可以嘗試IPO融資；還可積極參與棚改、保障房收儲、‘兩新一重’等有政策性資金支持的城投業務，爭取政策性銀行貸款、棚改專項債、土地儲備和存量房收儲專項債等資金；有條件的還可以投資發展科創產業、發展新質生產力，引進產業基金、社會資本參股等。”

（編輯：李暉 審覈：何莎莎 校對：翟軍）