差異化收費全面推廣背後 收費公路定價標準爭議
經濟觀察報 記者 宋笛 6月15日，交通運輸部、國家發改委、財政部三部委印發《全面推廣高速公路差異化收費實施方案》（以下簡稱《方案》），《方案》將此前在多省試點的高速公路差異化收費方式推廣至全國。
2021年兩會政府工作報告中提出“全面推廣高速公路差異化收費”的任務，《方案》則是對這一既定目標的落地，《方案》中提出全面推廣高速公路差異化收費，持續提升高速公路網通行效率，降低高速公路出行成本，促進物流業降本增效，讓社會公衆更多分享高速公路改革發展的紅利。
在試點省份的經驗基礎上，《方案》提出了分路段、分車型（類）、分時段、分出入口、分方向、分支付方式六種差異化收費模式。在保障措施中，《方案》提出要“堅持以現行收費標準爲基礎、差異化下浮的原則”，在一些經營性收費公路收費標準改革中也要求以“現有政府定價收費標準爲上限”。
高速公路差異化收費是一項從2016年開始由山西省“先行先試”再逐漸推廣至全國的收費公路管理方式，其初衷在於推動物流的降本增效，至2019年年中，這一政策已經在全國27個省份落地，基本完成“全國推廣”。
在公路政策相關研究者看來，《方案》更像是對此前一階段差異化收費的一次經驗彙總，與差異化收費政策的全國推廣比較，而真正應該關注的是收費公路的收費標準和標準制定方式的改革。《方案》中提出，“要着力推進收費公路制度和管理服務創新，強化聯網收費系統技術支撐，探索建立收費標準動態調整機制，簡化審批流程，強化政策引導，不斷優化完善高速公路差異化收費長效機制”，此外還提及部分“選擇部分經營性收費高速公路開展通行費定價方式改革試點將現行政府定價調整爲指導價……賦予高速公路經營管理單位一定的定價自主權。”
從試點到推廣
“高速公路差異化收費”首次出現在政策視野中是2016年《交通運輸部關於推進供給側結構性改革 促進物流業“降本增效”的若干意見》，該意見中提出“探索高速公路分時段差異化收費政策”。
長期從事收費公路政策領域研究的專家徐麗對經濟觀察報表示，彼時提出“高速公路差異化收費”的政策初衷是響應國家對於進一步降低公路物流成本的要求。
“差異化收費最早是山西省的做法，當時，山西省主動將幾條車流量比較少的高速路收費價格降了一半，吸引到了一些跑普通路的車輛，車流量上來了，感覺效果還不錯，就基於此開始了全國推廣”，徐麗說。
2017年開始，交通運輸部在山西、河南等四個省份開始試點高速公路差異化收費政策。交通運輸部提交的一份《關於關於提供降成本優秀案例的函》中詳細介紹了山西省兩輪高速公路差異化收費政策的情況。
第一輪在2015-2016年，以三減兩免等政策爲基準，從2017年開始，山西省推進了一輪新的“差異化收費政策”。
後一輪政策主要包括集中連片貧困區精準優惠、遞遠遞減階梯優惠、集裝箱及廂式貨車優惠、貨車ETC卡再優惠、分時段優惠、客運班車包繳優惠，《方案》中涉及的分區域、分時段、分路段、分車型、分支付方式等差異化區隔在山西省的試點中均已採用。
上述案例總中提及，2017年10月1日實施之日至2018年3月底，全省共有651.6萬輛貨車享受優惠政策，減免通行費3.13億元，佔同期高速公路貨車收入76.54億元的3.93%，平均每輛貨車享受優惠金額47.97元。
案例認爲“優惠政策既降低了汽運物流成本，又實現了高速公路差異化收費工作的可持續發展，達到了促進物流業降本增效、不擴大收費公路項目債務負擔的效果”。
政策方向
至2019年年中，全國有28個省份推進了高速公路差異化收費政策。
上述山西案例顯示，差異化收費政策的主要方向針對貨運，政策目標在降低物流成本，少收多少通行費是實踐中一個重要的評估維度。由於既定的政策目標，各省份推動高速公路差異化收費政策普遍針對公路貨運，並普遍以局部路線或車型“打折降價”爲措施。
徐麗表示，認爲從幾年的實踐來看，很多省都取得了很好的效果。其中，包括對特殊貧困地區加大優惠力度、遞遠遞減、對特定車型和路段進行優惠等差異化的政策的實施，實現了交通量與通行收入雙雙增加的良好效果。但是，總體來看，各地的差異化政策都選擇了局部路段或車型“打折降價”的方式，而不是從促進全路網交通量更加均衡、合理吸引更多車輛使用高速公路的角度，“有升有降”的進行差異化。
徐麗認爲，要正確理解“降低物流成本”的概念，即一是應該是降低全社會的物流成本而不是一輛車的通行費；二是手段是改革和更合理的收費，差異化不等於降價，而是動態的有差異的收費標準；三是全社會物流成本是綜合成本，既包括通行費也包括油費、安全性、時間成本、管理倉儲費等，降低流量小的路段收費標準與提高擁堵路段的收費標準都可以通過提高高速公路的通行效率和安全可靠性降低物流的綜合成本。不是隻有簡單的打折降價就是降低物流費用，在擁堵路段或者重要的煤炭運輸通道上的打折降價可能還會提高全社會的物流成本。
在徐麗看來，不應該僅僅用打幾折來作爲衡量差異化效果的評估指標，最核心的指標應該是高速公路網的整體交通量是否由較爲明顯的增長。
此次《方案》中也提及要“持續提升高速公路網通行效率”，其中一些政策以提升路網通行效率的爲目標，比如分時段差異化收費中提及要“重點針對交通量波峰波谷明顯、承擔較多通勤功能的高速公路路段，在不同時段執行差異化的收費標準，引導客、貨運車輛錯峰出行，緩解高峰時段交通擁堵，均衡路網時空分佈，提升路網通暢水平”等。
改革的關鍵
高速公路是收費公路的主體，至2020年，收費公路中83.5%爲高速公路。無論是“打折降價”抑或“動態調整”所涉及的一個關鍵問題在於：收費公路的收費標準到底該如何制定？
收費公路分爲“政府還貸公路”和“經營性收費公路”，現行收費公路收費標準和定價流程見於2004年制定的《收費公路管理條例》（以下簡稱《條例》），《條例》第十五、十六條規定，前者由省、自治區、直轄市人民政府交通主管部門會同同級價格主管部門、財政部門審覈後，報本級人民政府審查批准，後者則減省了“財政部門審覈”一項；兩者均需要進行聽證。
儘管收費公路定價並不在中央政府定價目錄之中，但按照上述流程，在實踐中則類同與政府定價；在定價方式上，現行條例法規收費標準採用的是成本定價方法。“這裡涉及一個問題，如果兩種高速路都需要政府定價，那是不是意味着政府也需要爲經營性高速路的債務進行兜底？”徐麗提出疑問。
在徐麗看來，現行收費標準本身以及標準調整機制都比較“僵化”，因此導致目前收費公路中出現一些問題。
一是方面是收費高速路的整體收益越來越差，由政府確定的收費標準在批准的收費期內已經很難覆蓋新建項目的投資建設和管理成本，配套政府定價的財政補助也很難達到預期，因而，成本上漲遠快於收費標準上漲，導致新建項目很難依靠自身實現財務平衡，民資不再進入，央企和省國企靠新項目與存量項目的交叉補貼以及其它產業的經營維持總體資金不斷鏈。一旦存量項目到期或融資成本提高，平衡很可能被打破，因而不斷想辦法延長即將到期的老項目的收費期也是迫不得已的選擇。
二是僵化的標準及調整機制造成系統資源的極大浪費。按照目前的收費標準審批程序，標準一旦確定，很難調整。因而出現價格對交通量的反向調節現象。
而在這種背景下，差異化收費改革的關鍵即在收費公路的定價改革。
2018年發佈的《收費公路管理條例（修訂草案）》中對於車輛通行費的收費標準已經作出部分調整，比如將債務規模、利率水平，合理回報等因素納入政府收費公路和經營性公路收費標準制定的因素中。此外，上述草案還提出省、自治區、直轄市人民政府應當建立收費公路收費標準動態評估調整機制，評估調整週期最長不得超過5年。