多地探索盤活閒置土地，啃下“硬骨頭”依然面臨挑戰

房地產供求關係發生變化，已是當下業界共識。在整體“供大於求”的市場環境中，除了亟待去化的商品房，存量閒置土地的處置同樣不可忽視。

今年來，多部門就此數次發文，各地政府也在積極實踐，比如襄陽稱按照“以需定購”原則，依法收回閒置土地，採取“收回-供應”並行方式簡化程序；黃岡支持按“商改住”“商改公”進行規劃調整等。

現實情況中，要啃下這塊“硬骨頭”，面臨很多實際挑戰。比如，此前部分民營房企接連“出險”，這些企業旗下便存在不少閒置土地，要真正盤活或收回的話，可能面臨土地債權關係複雜、合作方意見不一、現階段土地難以定價、收回後如何實現市場化運轉等問題。

對此有業內專家建議，各地國企或者城投主體，要利用好現有國家政策，比如再貸款、盤活基金、規劃用地功能調整等，同時加強市場調研、儘量降低收購及運營成本，多措並舉推動資源盤活。

喚醒“沉睡的”閒置土地

從“一房難買”到“供大於求”，房地產飛速發展二十餘年後，供求關係已發生根本轉變。當下，爲適應新階段新形勢，政策正從多方面入手，調節市場供求關係，比如大力推動商品房去化、高庫存城市控制土地供應，而盤活閒置存量土地，也是其中的重要一環。

今年來，官方層面將閒置土地盤活提到了戰略高度，並數次釋放相關政策及定調。

5月17日，在國務院政策例行吹風會上，自然資源部方面便表示，明確支持地方政府以合理價格，收回企業無力繼續開發的閒置土地，或者收購司法以及破產拍賣中流拍的土地。收回、收購以後，用於建設保障性住房，還可以用於建設公共配套服務設施，改善周邊住宅配套條件等。

日前，國有企業土地資產盤活專項基金設立，總規模300億元，由國務院國資委批准，中國誠通控股集團聯合中國東方資產管理股份有限公司共同發起設立。投資形式爲股權投資，盤活標的爲土地及附屬建築物，盤活業態爲產業園、保租房、人才公寓、“平急兩用”公共基礎設施等。

專項基金的業務開展模式有三種，一是項目直投，由基金直接投資土地資產盤活項目；二是子基金合作，與相關央企或地方主體共同發起設立專項子基金，專項服務於該央企及地方；三是根據企業資質、資產狀況、盤活需求等不同，進行定製化土地資產盤活方案及運營設計。

天風證券認爲，國有企業土地盤活基金，是“加大存量盤活利用的支持力度”的實質落地舉措，結合自然資源部稱減少不合理供地、“3000億保障房再貸款計劃”用於收購存量商品住宅，短期低效供給有望快速消化，未來城市庫銷比較高的超大特大城市，土地盤活進程或優先推進。

在中央層面的定調和支持下，各地政府也在積極探索實際方案。

7月5日，湖北襄陽市住房和城市更新局、市財政局、市自然資源和城鄉建設局等多部門，聯合出臺《關於進一步促進房地產市場平穩健康發展的若干措施》，推出多條房地產相關措施。

其中，在盤活存量土地方面，襄陽方面表示，要按照“以需定購”原則，依法收回閒置土地。允許採取“收回-供應”並行方式簡化程序，辦理規劃和供地手續。

對未完成開發投資總額25%以上的出讓土地，實施預告登記轉讓制度。對已出讓尚未建設的非住宅商品房用地，除濱江區域和重要節點外，支持按“商改住”“商改公”依法依規進行規劃調整。

7月4日，湖北省黃岡市自然資源和規劃局也宣佈，已制定《關於妥善處置閒置存量土地的方案》，堅持以用爲先、因地制宜，分類處置閒置存量土地，積極盤活利用。

在“鼓勵開發”方面，消除開發建設障礙，完善規劃條件和相關配套設施要求，合理調整開竣工日期，依法免除因自然災害、疫情導致的違約責任。

“在促進轉讓”方面，充分發揮土地二級市場作用，推進房地產用地“帶押過戶”，配合司法及破產處置，優化分割開發程序，支持合作開發。

在“規範收購收回”方面，強調應依法收回的情形，協商收回的可採取等價置換等方式，收回收購土地用於保障性住房的，可通過地方政府專項債券等資金予以支持，但要量力而行，堅決避免新增地方政府隱性債務。

存在現實性挑戰

從鼓勵開發、促進轉讓、到規範收回，各地對閒置土地的解決思路，基本遵循分類處置原則。但在現實情況中，真正推進起來面臨諸多挑戰，尤其是針對出險房企旗下土地。

鏡鑑諮詢創始人張宏偉對第一財經表示，如果存量閒置土地是“淨地”，沒有經過相關方抵押，那政府要收購或回收會相對容易。但問題難點就在於，房企多數閒置土地已經過抵押，即便是遠郊不適合開發的地塊，也可能通過抵押來補充項目或集團現金流。當土地存在複雜的抵押和債權關係時，處置起來便比較複雜。

“對房企來講，拿下一塊地就意味着資金被佔用，只有通過抵押把資金套出來，才能盤活整個現金流。一般進入開發流程後，企業會拿地塊申請開發貸，置換前期的前融資金，再通過後期銷售實現回款，由此實現資金閉環，覆蓋各類項目成本，因此即便是閒置土地，大多也已是抵押狀態。”他表示。

當土地存在多個合作方時，情況也相對複雜。張宏偉表示，部分房企的閒置土地，可能有兩家甚至三四家合作方，不僅有民企還有央國企。若存在央國企，低價處置的話可能存在國有資產流失；即便都是民企，各方利益訴求也不盡相同，對價格的接受程度不同，間接導致回收困難。

此外，存量土地的實際開發狀態不同，有的可能做了基坑，有的可能已建設了兩三層，屬於在建工程，會面臨能否符合政策認定標準的問題。定價問題也是需要邁過的難點，比如某項目政府打六折回收，各投資方債權方能否接受，是以現金支付還是通過債券形式，這些問題都需釐清。

廣東省住房政策研究中心首席研究員李宇嘉告訴第一財經，閒置土地盤活面臨幾個難點堵點：一是市場可能對土地價格存在下跌預期，即便土地價格穩定，如果房價繼續下跌，也會影響接盤主體的積極性，後續貨值難以保障、資金難以平衡；第二，因開發商存在債務債權、司法糾紛，部分地塊性質較爲複雜；第三，部分開發商寄希望於政府救市，對土地回收的價格難以談攏；第四，當下市場新增供地規模仍較大，且地塊乾淨價格合理，也會影響收購方對接存量地塊的積極性。

如何處理存量土地利用難、轉讓難、收回難？對此業內人士也給出了多條建議。

諸葛數據研究中心首席分析師王小嬙對第一財經表示，如何通過市場化方式更好地盤活資源，可以考慮以下幾種方式：第一，通過設立專項資金用於回購、改造、補貼閒置土地，降低企業投資成本和准入門檻。第二，利用市場機制盤活存量土地和低效土地，研究完善促進盤活存量建設用地的稅費制度。第三，鼓勵國有企業通過多種方式參與，如發行債券等方式提供支持，整合非主業資產。第四，支持通過兼併重組、資產證券化等市場化方式盤活存量資產，提升規模效益。

李宇嘉認爲，地方在土地盤活的前期，需要思考好未來的土地用途，利用好盤活專項基金、合理調整規劃、完善地塊相關配套建設；與此同時，要加強市場調研，用好各類支持政策，儘可能降低收購及運營成本。

具體到出險房企的資源盤活，張宏偉認爲，如果項目能引入第三方機構，通過重組進入市場化的開發狀態，這與保交樓的舉措類似；如果企業在城市有幾塊閒置土地，也可通過土地置換的方式，將遠郊土地置換爲更易去化的土地，原有土地政府回收，新地塊推動進入開發狀態；如果企業實在無力參與，可通過強制回收的方式，不同城市對不同企業也有具體化方案。

在張宏偉看來，閒置土地資源的盤活，與整體市場行情也息息相關。如果市場銷售流速能儘快起來，不管是做土地置換、還是引入市場化機構，都會相對容易一些。“無論是單項目層面做債務重組、還是保交樓以及收回利用，都不是從單一角度去考慮的，只有市場好起來，才能多方推動。”