工商社論》障礙重重的美國「淨零碳排願景」

工商社論

就在6月底，美國聯邦最高法院做出一項重大裁定：聯邦政府的環保署（Environmental Protection Agency, EPA）沒有國會的明文授權，就不能自訂規定管制發電廠的碳排放量。對於民主黨主政的能源政策，正面臨今年期中選舉和後年總統大選的嚴峻情勢。

美國總統拜登去年承諾，要在2030年前，將溫室氣體排放降低到2005年50％～52％的水準。值此油價高漲，通膨嚴重之際，在期中選舉前，無論是拜登總統或參衆兩院，都不願意提出標準更高的「乾淨電力標準」（clean electricity standard），或制定配套的新立法，落實氣候變遷的因應對策。

不過上述裁定正式宣告環保署權限「越界」，未來行政部門在研擬相關的二氧化碳和溫室氣體排放的管制，都有未經明確授權，甚至侵犯國會權限之虞。這對於拜登總統的能源政策與措施計劃，將樹立起一道廣泛、而且界限不明確的憲政障礙。

歷經二戰後的高速經濟發展，1960年代末期到70年代，是美國環境立法的黃金年代。其中，最重要的當屬清潔空氣法（Clear Air Act），從1963年起，對於汽車污染控制、空氣品質、乃至於1970年和1977年與1990年的三個重大修正案，賦予聯邦政府的環保署防制空氣污染與臭氧層，以促進公共健康的權限。

1990年的修正案授權訂定各種物質標準的「可許可上限」（permissible ceiling），要求企業必須針對可能排放的危險物質，執行風險管理的計劃。爲了對抗環境的污染，環保署建置「全國空氣品質標準」，以及據此提出特定空氣品質要求的規範、聯邦的強制執行、核發許可證明，並要求大型產業揭露其所做出控制空污的具體努力。

基於施行超過一甲子的清潔空氣法，2015年的「清潔電力計劃」（Clean Power Plan）針對發電廠，進行溫室氣體排放的管制，引發法律授權行政機構的權限範圍之質疑。在「西維吉尼亞州-狀告-聯邦政府環保署」的案例，日前最高法院以6比3的投票結果認爲，聯邦政府環保署管控電廠的二氧化碳和溫室氣體之排放，訂定標準的權限是屬於參衆兩院的立法部門，而不是行政部門。

然而就聯邦政府而言，美國人民要付出的健康代價，真的太大。21％的煤電，排放出全國電力一半的二氧化碳。由於煤炭發電在2013年達到碳排放的最高峰，爲了達到2015年巴黎氣候峰會的減碳目標，聯邦政府環保署2015年提出的「清潔電力計劃」，是爲所當爲，更是歐巴馬總統（2008～2016）的重大政績。而該計劃卻在2016年，被當時新就任的川普總統予以擱置。

對於拜登總統而言，如果聯邦環保機構只能根據「明文規定」，國會立法的授權，而不能只是依據「附帶條款」（ancillary provision），將不利於推動綠能產業和「淨零碳排」。

其中最重要的原因是，美國國會日理萬機，以詳盡的文字，訂定明確的目標，未必符合國家整體利益。例如，明文要求火力發電廠必須裝設特定設置，以免危害人體健康，並達成去年12月拜登總統2050年碳中和的行政命令之願景。

但在未來28年的期間，一旦有更少污染、更加便宜的新科技問世，國會的明文規定，勢必要在日新月異的年代，不斷的進行一次又一次、曠日費時的修法，浪費掉寶貴的時間成本和社會成本。

再者，聯邦政府的行政裁量權，將因此而受到很大的侷限。就此來說，相關利害關係的企業和民意或許會歡迎，短期或有利於11月的期中選舉；但中期（2024年總統大選）而言，卻會因爲不同碳排能源產業的廠商，「綠色成本─淨零支出」的轉嫁，很可能造成電價的居高不下，讓民衆難以接受，而2050碳中和的願景目標更可能因障礙重重而難以達成。

能源政策轉型的「憲政障礙」，對於美國政治、經濟、社會的影響，不容忽視。長遠的結果如何，有待後續的觀察。