李世愉：清政府對雲南的管理與控制

雲南是西南的門戶，雲南的穩定對西南邊疆地區有着重要意義，因而歷代統治者對雲南的治理都很重視。由於歷代的治邊政策及採取的措施不同，因而效果也不盡相同。我們認爲，清前期對雲南的管理與控制是最有成效的。本文即試圖對這一問題進行探討，以提供可資借鑑的歷史經驗。

清政府對邊疆地區的管理和控制比歷代都要嚴格，其治邊的總原則是“因地制宜”、“因俗而治”，即根據不同地區的不同情況，採取不同的治理辦法。對雲南則主要是通過解決土司問題而達到控制邊疆地區的目的。康雍年間雲南永北府人劉彬在他的《論全滇形勢》[1]一文中談到了制滇策略：“從來有一定之形，無一定之制，時有不同則制變；有一定之制，無一定之功，人各異則功殊。”這裡主要反映了作者的兩個觀點：一、治邊政策要隨時代變化而變化。二、同樣的政策由於不同的人來執行也會有不同的效果，因而強調人（即地方長官）的作用。這段話恰恰反映出清政府治理雲南的基本思路。

一

清初沿明制，繼續在雲南保留了土司制度，這是當時形勢的需要。滿族貴族定都北京之後，即揮戈南下，以圖一掃南明政權、農民軍餘部，以及所有抗清勢力，迅速穩固在全國範圍的統治。在向西南地區用兵的過程中，清政府遇到了一個重要問題：對盤踞在各地的土司究竟採取什麼政策?要麼以武力征服，進而改土歸流；要麼保留明代的狀況，使土司繼續存在下去。清政府選擇了後者，因爲在當時的各種勢力中，土司還沒有形成對新生政權的威脅。事實上，在清兵南下的過程中，“各土府州縣奉印納款”，因此，“朝廷嘉其向化，仍予世襲，制因前代”[2]。據乾隆《雲南通志》卷24《土司》載，雲南共有土司169家。除“久裁”、“世絕”者，即清初已不復存在的69家，及老撾、木邦、八百等十家外，尚有90家是清初正式承認的。這裡除新平縣土縣丞、永善縣阿興土千戶乃康熙時新授職外，其餘88家屬於承明舊制者。可以說，清朝建立之後，雲南原有的土司基本上予以保留，其他省份也大體如此。

從土司制度的發展歷史看，明朝中後期，土司制度的弊病已充分暴露出來，特別是它的割據性，已經不適應統一的多民族國家發展的需要。嘉靖四十三年，貴州巡按御史楊鶴指出：“將來尾大不掉，實可寒心。”[3]因此，控制土司勢力的發展，已作爲一個重要任務提了出來。只是由於明朝的腐敗，無力控制土司，特別是明末農民戰爭爆發後，明統治者已自顧不暇，控制土司事更是無從談起。後人曾尖銳地指出：土司制度的繼續存在，“乃有明當國運式微之會，……是亦土司之大幸也”[4]。在這樣一種形勢下，清初幾乎完全保留了明代的土司，不僅沒有控制其發展，似乎還給了土司以喘息之機，爲它的發展創造了條件，使土司制度出現一度的興旺。那麼，如何解釋這一現象呢?我們認爲，必須把土司制度的這一暫時發展放在當時國內整個形勢中來考察，這樣才能找出原因，看出清政府對鞏固邊疆所採取的步驟。而這一步驟恰恰體現了“時有不同則制變”的原則。清初所以對土司採取寬容政策，主要有以下三個方面的原因。

首先，它是客觀形勢的需要。清初，滿族貴族剛剛入主中原，急待解決的問題是穩住局面。面對各地蜂起的抗清勢力，清政府的全部精力要投入到對它們的武裝鎮壓上，因而對土司問題無暇遠顧，只能一依明舊，凡表示投誠的土司一律予以承認，並準世襲。如《雲南通志》載，清軍“底定西南，土司奉命者世襲”，於是，各土司“靡不服教畏神，洗心滌濾”[5]。雲南所保留的土司絕大多數是在清軍平定雲南過程中予以承認的。清政府的目的是以此求得邊疆地區的暫時穩定。這也是清初的治邊政策和手段。對此，順治十年五月的一道上諭談論得很清楚：“滇黔阻遠，尚未歸誠。朕將以文德綏懷，不欲勤兵黷武。而遠人未喻朕心，時復蠢動。若全恃兵威，恐玉石俱焚，非朕承天愛民本念。……各處土司已歸順者加意綏輯，未附者布信招懷，務使近悅遠來，稱朕誕敷文德至意。”[6]同年六月，戶部右侍郎王宏祚在《滇南十議疏》中談到，對雲南等地的土司，應“暫令各從舊俗，俟地方大定，然後曉以大義，徐令恪遵王制”[7]。很明顯，出於形勢的需要，清政府對土司不得不採取這種權宜之計。應該說，這是清初統治者在邊疆政策上的成功一招，是取得了明顯效果的。大批土司歸順清政府，保證了邊疆地區的暫時安定，也使抗清勢力孤立無援。求得穩定的局面，這一指導思想直到康熙時仍然堅持。康熙二十五年，在平定三藩之亂後不久，雲貴督撫及廣西巡撫俱疏請征剿土司，聖祖不準，並說：“朕思從來控制苗蠻，惟在綏以恩德，不宜生事騷擾。……朕惟以逆賊剿除，四方底定，期於無事。”[8]可見，在清初一段時間，清政府對雲南及整個西南邊疆的政策是力爭安定，期於無事。

其次，對於一個新的政權來說，它需要在全國範圍內得到承認。因此，當清軍大舉南下時，有衆多土司主動歸降，表示對新政權的承認和支持，這對清政府來說是求之不得的。特別是雲南一些地廣勢衆的土司，如麗江、鎮沅、烏蒙等土府能主動繳前朝印，接受清政府的敕印、號紙，自然會得到如同前朝的待遇。

另外，在對南明政權的作戰中，在鎮壓農民軍餘部的過程中，以及在平定三藩之亂中，一些土司曾協助清政府，並立有戰功。爲了更好地利用土司的力量，清政府對這些土司不得不另眼相看。

總之，清初在雲南地區保留土司，是當時特定環境決定的。但這些絲毫不意味着清政府可以允許土司勢力的惡性膨脹。相反，針對明代土司之患，清政府還採取了一些措施。如規定土司承襲必須年滿15歲，應襲土司年13歲以上者入學習禮，由儒學起送承襲。另外，在雲南各地駐以重兵，以穩定該地區的統治，並迫使土司不致像前朝那樣恣意妄爲。一旦發現土司有反叛者，立即鎮壓，並改土爲流。康熙四年，臨安府教化、王弄、安南三長官司及一批小土司叛亂，清政府迅速平叛，先後廢掉了14家土司，並於三長官司地新置開化府。

清初採取的保留土司的政策，在雲南地區取得了好的效果，在相當一段時間內保持了邊疆地區的穩定。但是，到了雍正年間，形勢發生了變化，清政府的治邊政策也隨之發生了變化。這一變化主要表現在：一方面，清統治者對邊疆地區統治的要求更爲強烈；另一方面，土司制度的弊病更加突出。這就形成了尖銳的矛盾。

清統治者對邊疆地區統治的迫切要求遠遠勝過明代，“大一統”思想根深蒂固。清世宗即言：“普天率土之衆，莫不知大一統之在我朝，悉子悉臣，罔敢越志者也。”[9]而入清之後，土司制度所暴露出來的最大弊端恰恰在於與“大一統”思想不相容。土司作爲地方政權的代表，與中央政權體制不一，政府的號令在雲南一些地方不得實施，封建國家的職能不能在這裡充分發揮應有的作用，這就嚴重削弱了封建國家整體性。特別是由於土司所踞之地大多是邊防重鎮、軍事要地，這對於清政府來說，更是造成了對邊疆地區的失控局面。一些土司稍不遂意就擁兵反叛，不僅造成邊疆地區的動亂，而且給鄰國以可乘之機。因此，在康熙中期全國局勢基本穩定之後，清政府中有識之士爲鞏固西南邊陲，不斷髮表談論，指出土司制度的弊端，建議改土歸流。劉彬針對邊疆政策明確指出：“籌邊之道，在乎防微；保民之方，貴於經久。若僅泥於目前，非不晏安無事，而不知其有事之機自在也。”[10]雍正四年，雲南巡撫兼雲貴總督鄂爾泰建議實施大規模的改土歸流，並指出：“滇黔必以此爲第一要務。”[11]清世宗在認真考慮了鄂爾泰的建議後，接受了他的意見，並委其主持西南各省的改流事宜。這是清政府“時有不同則制變”原則的再次體現。後來的《宣威州志》對這次改土歸流的目的談得十分明確：“宋太祖之言曰：‘臥榻之側不可使他人鼾睡也。’夫鼾睡不可，而況飛揚跋扈於其間乎?此日之改土歸流，洵綏靖邊疆之至意。”[12]

從雍正四年至九年，清政府以武力征服，在雲南、貴州、廣西、四川等地進行了大規模的改土歸流。其間，廢除土司之多，新設流官之衆，涉及地區和民族之廣，都是以往任何時期無法相比的。這次改土歸流給土司制度以沉重的打擊。雲南的情況充分說明了這一點。

雲貴是改土歸流的重點，而云南尤爲突出。清統治者認爲：“雲南土官多半豪強，所屬苗衆悉聽其指揮，殘暴橫肆，無所不爲。”[13]因此，對土司用兵最多的就是雲南。在改流過程中，雲南土司的反抗最爲強烈。雍正朝改流期間出現過兩次大的土司反叛，都發生在雲南。一次是雍正五年正月，鎮沅土府改流後，土目聚衆焚燒流官衙門，殺死署府事、威遠同知劉洪度。一次是雍正八年八月，烏蒙土司祿鼎坤之子祿萬福糾集祿氏大小土目，並串通鄰近土司舉兵反叛。雍正朝在雲南廢除土司共計18家，其中除者樂甸長官司外，其他均屬以罪革除者，而者樂甸長官司也是在大兵壓境的情況下，因畏罪才主動呈請改流的。通過改土歸流，像麗江、鎮沅、烏蒙、鎮雄等一些地廣勢大的土司均被廢除，而代之以流官的統治。改流之後，雲南的最大變化是，土司所控制的地區大大縮減，土司勢力膨脹的趨勢已從根本上得到了限制，從而使清政府控制了整個雲南，實現了對西南邊疆地區直接的、有效的統治。如果說明代對土司明顯地表現出“以夷治夷”的願望，那麼清代對土司卻突出了“以漢化夷”的指導思想。這正是清政府對西南邊疆地區“因俗而治”的結果。這一結果保證了對雲南及整個西南邊疆地區的統治，以及“大一統”局面的形成。光緒《普洱府志》對改土歸流的作用做了充分肯定：“置郡縣，易封建，則九州之大歸於一統，此長治久安之道。”[14]

二

清政府對雲南邊疆地區實行直接的、有效的統治，從嚴格意義上說，應該是在雍正朝的改土歸流完成之後。這主要表現在以下三個方面措施的實施。

1.控制邊防要地。

清人王履階在分析改土歸流的必要性時首先指出：改土歸流可以“扼險要，建城池。距其險，彼失所恃；駐以兵，使有所憚。以地形言，宜改者一”[15]。這個分析是很有見地的。清政府通過改土歸流，首先消除了由於土司制度造成的爭襲、仇殺等戰亂，安定了邊疆地區。同時，爲了鞏固國防，清政府還把注意力放在臨邊的一些地方，注重控制邊防重鎮、戰略要地。不僅在沿邊地區設置府州縣，派流官管轄，還在這裡修建城池，設營駐兵。據乾隆《雲南通志》卷6《城池》條載，當時雲南共有府州縣城87座，其中入清以後重修、增修的有47座，新建、重建的有27座。這裡，僅雍正朝改土歸流以後的重修、增修的即有34座，新建、重建的有19座，佔了絕大多數。其《城池》卷《統序》中有這樣一段記述：“我世宗憲皇帝令各直省守土諸臣修浚城隍。滇處邊徼，控制百蠻，邇年疆圉式廓，桑土綢繆，益僅於藩籬捍衛之防。或創建，或增修，金湯稱孔固焉。又相其道里，衝繁扼塞之區置郵傳，以宣達政令，限雄關以嚴稽出入，通津度以利濟往來。”從這裡可以看出改土歸流以後清政府在雲南邊疆地區所下的功夫。清政府建城的目的很明確，那就是“定民志，壯國威”。又據《雲南通志》卷17統計，清朝復滇後，在雲南所駐標兵、鎮兵、協營兵共約59000人。不論是修城池還是派兵駐紮，都要花費大量國帑，而清政府不惜力量經營邊疆地方，顯然是爲了國防的需要。由於清政府派兵、築城，有效地控制了戰略要地，國防力量大大加強。乾隆三十一年，西雙版納地區遭到大規模的外來入侵，各族人民奮勇反抗，清軍守邊部隊更是積極抵禦，當時駐紮打洛的綠營軍把總韓榮率兵二百名固守，與入侵者四千餘人鏖戰二十日，最後戰死。但是，我國軍民終於以鮮血和生命捍衛了祖國的邊疆。至道光初年，廣南府知府何愚尚稱：鄰國“不敢私入內地，邊境十分靜諡”[16]。清朝末年，西南大片領土被帝國主義掠奪，邊防岌岌可危，當時仍有人主張“試仿改土歸流之法，擇要控扼”[17]，可以想見，當年改土歸流採取的這一措施對鞏固國防所起到的作用。

2.選擇良吏。

任何一個政策都要靠人去執行，因此地方長官的素質如何是個關鍵問題。劉彬在《論全滇形勢》中列舉了歷史上在雲南發生的衆多事例說明，貪官污吏橫行縱肆，“則流毒蒼生，幾開邊釁”；而賢良之吏愛民撫卹，“則民受其福，國賴以安”，進而強調地方長官的作用。在改土歸流的衆多地區，選擇什麼樣的流官來管理，這在當時已成爲一個突出的問題，擺在了清統治者的面前。清政府中的有識之士，以及清世宗本人對此是十分重視的。他們看到，對於土司長期統治的地區，“剿固已難，既剿而綏撫之，使長治而久安尤難。然治安之要，在於得人。得其人而治之則安之”[18]。世宗更是清楚各級官吏對於安定地方起着十分重要的作用。他從登基之日起就注重整頓吏治，而他對於改土歸流時機的選擇，以及對鄂爾泰的委任，都表明了他對選擇良吏是十分慎重的。其實在鄂爾泰提出改土歸流之前，已有多人提出相同的建議，然而均遭到世宗的反對。如雍正二年，廣西提督韓良輔請旨，廣西土司是否改土爲流，世宗批言：“粵西土府承襲已久，若無故奪其職守，改土爲流，未免羣起驚疑，殊非安邊之道。”[19]雍正三年，署貴州巡撫石禮哈奏請進取古州，世宗批言：“將八萬古州生苗俱令歸誠之說，斷乎不可。……雖雲從報效起見，豈宜銳意輕舉妄動。”[20]其他如雲貴總督高其倬、貴州巡撫毛文銓等人的改流建議也均遭其駁斥。而當鄂爾泰同樣提出改土歸流的建議後，清世宗卻一反常態的接受了，這在當時的朝廷中還引起了不小的波動。爲什麼世宗的態度前後不一呢？幾年後，他才說明了原因，那就是他認爲石禮哈等人“非能辦理此事之人，故未允其請”[21]，而鄂爾泰卻足以擔當此任。事實證明，世宗的選擇是正確的。但是，選擇一個人畢竟容易些，而改土歸流地區的流官卻是一批人，這不能不引起他的格外重視。因此，在改土歸流剛剛實行的時候，他便頒發諭旨：“凡屬番夷苗倮雜處省分，若能使文武弁員清正自恃，絲毫不取小利於彼，可保無一事也。是乃探本尋源上策，當竭力勉此。”[22]他和鄂爾泰都很注意對新設流官的選任，目的是求得邊疆地區的長治久安。然而事實並非如其願。雍正五年正月，鎮沅土府改流後出現的土司族屬騷動一事，首先給他們敲了警鐘。鄂爾泰當即指出，土司族屬冀圖報復乃事發的主要原因，而新任流官劉洪度立法過嚴也給人以可乘之機。世宗則希望“經此一事，乃轉禍爲祥，使地方微員亦自知檢束”[23]。不久，他又頒發諭旨，指出，改流地區，“地方遼闊，文武官弁需員甚多。其間未必盡屬賢良之輩，且恐官弁等之意，以爲土民昔在水火，今既內附，以脫從前之暴虐，即略有需索，亦屬無傷。此等意見則萬萬不可”。並要求地方長官“嚴切曉諭，不妨至再至三，且須時時留心訪察，稍覺其人不宜苗疆之任，即時調換”[24]。他們深知，要使所屬各員一塵不染是辦不到的。鄂爾泰曾感慨道，對改流地方之人民，“欲令其相安感戴，實不在法而在人，得人之難，難於任事”[25]。因此，他們一方面對流官的選任更加慎重，一方面又加強對官吏的監督和考察，一旦發現有不利於地方安定的馬上撤換或治罪。由於清統治者能夠注意在邊疆地區慎選良吏，因此，在改土歸流以後的幾十年時間內，雲南地區還是比較安定的，特別是第一任流官多數是比較勤政、廉潔的。如曲靖府沾益土州改流後分設宣威州，其首任知州張漢於”創造之始，立學校，營衙署，葺城池，區裡甲，清丈田畝，酌稅糧，規模宏大，簡校精核”，時稱“循良之首”[26]。繼任知州漆扶助“勸農桑，勤勸課，決獄訟平允神速，民爲建德政坊”。烏蒙府改流之後，“人心未靖”，新任知府陸世宣“招徠安集，推誠佈公，漢夷相安無事，鹹戴其德”[27]。大理府鄧川土州改流後，新任知州李元“廉明公正，留心河工，尤能重教養”[28]，受到百姓愛戴。許多資料說明，地方長官勤政、廉潔與否，是地方安定的重要因素之一。

3.控制土人，使其“知國法”。

清政府之所以採取這一措施，主要基於以下兩個方面的原因。一是出於對邊遠少數民族的偏見和歧視，認爲他們落後、野蠻，易生事端。因此，改流之後，首先將原來在土司統治下的各族人民按戶稽查，登記編冊，轉到政府的直接控制之下。同時採取各種辦法嚴加控制和防範，如推行保甲制，收繳民間的武器，嚴禁帶刀出入，而且還設營駐兵，以便隨時進行稽查和鎮壓。這是歷代統治者的一貫做法，是不利於民族團結、地方安定的。事實上，這樣做只能保證一時，而不能持久。二是由於土司愚弄土民，不許他們“讀書向化”。如威遠土州，“向來土官不容夷人應考，恐其入學，與之抗衡”[29]。麗江土司木氏家族歷代重學問，但長期以來，“慮民用智而難治，因如秦人之愚黔首，一切聰穎子弟俱抑之奴隸中，不許事詩書”[30]。這樣就造成了“土人知有土官而不知有國法久矣”[31]的狀況，這對於貫徹清政府的各項政策顯然是不利的。因此，清政府除了要求地方長官進行教化外，更主要的是通過辦學校、設義學，增加少數民族入學名額，讓土司子弟入學習禮等方式，達到讓少數民族人民也懂禮儀，知國法。改流以後，雲南地區的文化教育事業有了較大的發展。僅據《清世宗實錄》所記資料統計，雍正朝在雲南改流地區新增府州縣學入學文武童生名額共122名。其中，雍正三年四月，增威元州二名；五年七月，增東川府文武童生各十名；七年閏七月，增普洱府八名；八年十月，增宣威州文武童生各八名；十年十月，增鎮沅府八名，恩樂縣八名。又據乾隆《雲南通志》卷7，“義學”條統計，雲南全省時有義學562處，康熙時建99處，雍正時建463處，僅改土歸流所涉及的府州縣即建148處。其中，曲靖府沾益州六處，宣威州八處，臨安府阿迷州六處，廣西府邱北八處，廣南府八處，元江府五處，新平縣五處，開化府文山縣十處，鎮沅府十處，恩樂縣六處，威遠廳十處，東川府二處，會澤縣六處，昭通府四處，恩安縣二處，鎮雄州五處，永善縣四處，大官廳三處，魯旬五處，普洱府六處，攸樂三處，思茅三處，大理府鄧川州五處，鶴慶府劍川州五處，維西廳五處，中甸四處，麗江府四處。通過辦學校、設義學，對於在“素不識字”之鄉傳播文化，以及使百姓“知國法”，都起到了積極的作用。如維西廳自辦學以來，“識文字者多有之”，至乾隆時，已有“補弟子員（即指儒學生員）者四人，中式武學者一人”[32]。麗江土府改流後，改變了過去由土司壟斷學問的現象，“禮教漸興”[33]，入學讀書者越來越多，後來麗江地區的一些文人的詩文作品都有較深的造詣。廣南府“自設官建學以來，夷人子弟讀書習禮”，至道光時，“列庠序者不少”[34]。文化教育事業的發展，對於促進邊疆地區的穩定也起了一定的作用。如沾益土州改流之後，“彝人亦多習知漢禮”，且“俱極奉公守法，各安生業”[35]。顯然，興文教，使人民知國法，這是積極有效的措施，對今天也仍有借鑑作用。

《中國邊疆史地研究》2000年第4期。註釋從略。