劉昌坪／挺管或拔管 校長遴選與大學自治又有何干
▲拔管事件越演越烈，臺大師生主動發起「新五四運動」，「大學自治」成爲事件中反覆出現的法律名詞。（圖／記者李毓康攝）
隨着教育部的「拔管事件」越演越烈，除了已有政大教授連署提出「捍衛大學自主與學術自由」宣言外，臺大師生亦主動發起「新五四運動」，「大學自治」因此成爲此次風暴中反覆出現的法律名詞。
有關校長遴選是否屬於大學自治範疇？答案其實並不困難，可以從大法官解釋中獲得解答。大法官在釋字380號解釋中，首次使用「大學自治」一詞，並指出：「保障大學之學術自由，應承認大學自治之制度，對於研究、教學及學習等活動，擔保其不受不當之干涉，使大學享有『組織經營』之自治權能，個人享有學術自由」、「大學『內部組織』、教師聘任及資格評量，亦爲大學之自治權限，尤應杜絕外來之不當干涉」。由此可知，大法官並未把大學自治侷限於「研究、教學及學習」本身，而是擴及於與此等事務具有合理關聯性（或可能影響上開事務遂行）之範圍，其中即包括大學之「內部組織」（相同見解亦可參見大法官釋字450號、626號解釋）。
大學校長之「職務」，雖然並非直接涉及研究或教學，但其仍屬於大學內部組織之一環，且《大學法》亦課予大學校長諸多與校務發展有關之法定義務，因此校長遴選自應受到大學自治之保障，而所謂「外來之不當干涉」，當然包括國家公權力對於大學內部組織事務的違憲或違法介入。
根據學者分析，大學自治之範疇，可概分爲「規章自治」、「人事自治」、「學術自治」、「管理自治」及「財政自治」，並進一步指出「人事自治」乃是最基本的大學自治事項，例如大學要聘任校長、院長、系主任、教師、職員等，基本上都應該由大學自主決定，而非由國家或主管機關把大學當成是下級或附屬機關，而逕行指派或任命相關人員。
此外，日本北海道大學前校長中村睦男名譽教授亦曾於2011年至我國進行訪問交流活動，其於學術演講中亦表示，日本憲法雖然沒有明文規定大學自治，但因爲學術自由與大學自治密不可分，因此日本最高法院曾經在1963年有關學術自由的一則代表性判決中指出，大學自治的範疇包含大學校長、教授或其他研究者，應基於大學之自主判斷而自行選擇。
正因爲憲法保障大學自治，所以大法官曾於釋字563號解釋中指出：「國家依憲法第162條對大學所爲之監督，應以法律爲之，並應『符合大學自治之原則』，俾大學得免受不當之干預」。因此，即便是立法機關，亦不得以法律不當侵害大學之「內部組織自主權」，教育主管機關對於大學自治事項，亦僅享有「適法性監督」之權限。換言之，憲法第162條應解釋爲，除重申憲法第23條之法律保留原則外，乃是再一次提醒國家，其所制訂據以規範大學運作之相關法令，必須符合大學自治原則，因此大學自治的核心領域，反而構成對於立法者形成自由之限制。因此，規範大學校長遴選的法令，必須遵守大學自治原則，教育部對於大學校長的遴選結果，無權代替學校決定是否「妥當」，而僅能根據「符合大學自治原則」之相關法令，認定其有無「違法」。倘若立法權或行政權逾越此一分際，因大學自治之保障乃是源自憲法而非法律，具有憲法位階的效力，所以犯錯（違憲）的反而是立法或行政機關，而非大學。
進一步參考美國製度，根據學者研究，美國大學普遍均設有董事會或類似組織作爲大學的最高決策或權力機關。以加州爲例，甚至將加州大學的地位提升至州憲法機關的層次，明定於該州憲法中，與行政、立法、司法三權旗鼓相當，以凸顯其獨立性（由校外人士主導大學之決策機制並非美國所創造，自14世紀開始，義大利各地之大學即普遍設立「董事會」，其主要功能即在於受託管理財產及視察校務。宗教改革後，此種管理大學之制度依然延續）。不僅如此，美國無論公立或私立大學的董事會，多數是由校外人士所組成，組成方式則有公民普選、州議會選出、州長任命及相關學會、校友推薦等各種不同方式。至於校長遴選事宜，美國大學則是委由校長遴選委員會負責，由其蒐集、網羅，進而邀請並進行面談程序，最後由董事會擇聘適當人選擔任校長一職，其基本出發點乃在於大學須在競爭激烈的學術市場取得一席之地，並且進一步脫穎而出，所以需要強而有力，具有高度效率的領導中心，就關於學術事項之範疇，於高度尊重教授意見之前提下，將校務交給多由校外人士組成之董事會，無論政治之監督、社會之需求、校內興革聲音之表達，均須透過此一機制，以集思廣益之方式，尋求各界的最大公約數。
迴歸到我國的《大學法》而言，第1條第2項規定：「大學應受學術自由之保障，並在法律規定範圍內，享有自治權」，本條規定乍視之下，似係指大學自治之範圍乃是取決於法律規定，但大學自治乃是憲法對於學術自由的制度性保障，因此學者認爲不宜解釋爲大學自治對於公立大學而言，乃是主管機關教育部對於其所授權之下級教育機構，如何「授權自治」之問題（前司法院院長賴清照大法官亦曾於釋字563號解釋之協同意見書中指出，上開規定將大學自治限縮在「法律規定」範圍內，此一觀念並非妥適）。是以，退而言之，縱使依據《大學法》之規定，大學校長不僅負有「綜理校務，負校務發展之責，對外代表大學」之義務（參見《大學法》第8條規定），且大學由校務會議議決校務重大事項，校務會議則由校長召開及主持，校長同時亦爲校務會議之法定成員（參見《大學法》第15條及本法施行細則第16條規定），因此即使是依據《大學法》，亦殊難想像校長遴選非屬大學自治之範疇。至於大學校長所應具備之資格，在教育人員任用條例第10條已設有明文規定，因此很早即有學者建議，大學校長遴選完成後，以報教育部備查即可。
我國爲法治國家，大學自治當然不是憲法的法外之地，大學自治作爲憲法學術自由的制度性保障，國家當然有義務透過法秩序的建構，以落實大學自治，但大學自治亦非毫無節制。大學自治事項與教育部的適法性監督，可以說是「原則」與「例外」的關係。如果把大學自治比擬爲一個圓，那麼越靠近圓的中心，就越是屬於大學自治的核心事項，公權力的介入就應該越謹慎，同時亦應接受司法機關更嚴格的檢驗。
在「拔管事件」中，有關外界質疑的正當法律程序如何在大學自治領域內合理適用、資格揭露至何一程度方爲足夠、行政適法監督及司法審查之密度高低、《證券交易法》設置獨立董事的制度要求、公開發行公司審計委員會行使職權辦法、股票上市或於證券商營業處所買賣公司薪資報酬委員會設置及行使職權辦法對於審計委員會、薪籌委員會的組成及行使職權方式之規範，以及更重要者，即如何從憲法保障大學自治之基礎合理解釋相關法令，徹底釐清教育部與大學及校長遴選委員會間之關係、適法性監督所依據之法令是否符合大學自治原則，乃至於教育部代表國家行使公權力，正是大學自治先天上最戒慎恐懼之對象，均屬於司法審查之重點所在，自不待言。
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●劉昌坪，理律法律事務所合夥律師，律師研習所講師，臺灣行政法學會副秘書長、臺北市政府國賠委員、訴願委員、新北市政府法規委員。以上言論不代表本公司立場。88論壇歡迎多元的聲音與觀點，來稿請寄：editor88@ettoday.net