提升金融監理明確性 主管機關責無旁貸

我國現行金融法律幾經修正，已授與監理機關極大的監理權限與裁量空間。圖／本報資料照片

金融業經營安全直接牽動社會安全與穩定，爲有效掌控金融經營安全，各國對金融業都採取高度之監理，金融監理有關違法認定與處罰標準的設定，則是金融監理最核心的部分之一。金融業經營首重商譽與信用，裁罰必然不利業務推展及消費者信任，業者該如何恪遵法令又能保有業務活力，而監理者嚴格執法又不失社會對金融市場的信賴，是監理與被監理者應共同努力的方向。

爲強化監理，我國現行金融法律幾經修正，已授與監理機關極大的監理權限與裁量空間。金融業務既屬高度監理行業，業者違反金融法律規定明確，依法接受法律裁罰應無疑義，然而處罰應該不是金融監理的目的，「刑期於無刑」纔是裁罰最終的目標。處罰在於教育民衆遵守法律，從而希望達到不用刑罰的境地。因此清楚明訂金融法律規定，讓被監理者明瞭錯誤如何改正，法律明確性至關重要。

法治國原則爲憲法基本原則，強調重視人民權利維護、法秩序安定、信賴保護與明確性原則等，金融監理爲國家治理的一環必然也適用。金融監理因涉及高度專業性，現行部分監理法律中涉及有無違失及處罰規定是否過於籠統、立法授權是否過於寬鬆？與前述明確性原則是否相符，容有檢討之處。

舉例如銀行法第62-1條、保險法149條、金控法第54條、票券金融管理法第51條、電子支付機構管理條例第38條、電子票證發行管理條例第25條等多項金融法律，均規定「違反法令、章程或有礙健全經營之虞時，主管機關除得予以糾正、命其限期改善外，並得視情節之輕重，爲下列處分」，並在處分選項中，均載有一款爲「其他必要之處置」。該等條文乍看似無疑義，但細想何謂有礙健全經營之虞？違反法令之範圍是否僅指本法或任何法律？其他必要之處置何謂必要？又處置之合理範圍爲何？依大法官解釋，法律必須符合「須非難以理解」、「爲一般受規範者所得預見」、「可經由司法審查加以確認」三條件才符合明確性原則。上述條文似乎都難符合易於理解、具可預見性、司法可確認等明確性原則的要求。

進一步以裁罰書常出現的「有礙健全經營之虞」爲例，「健全經營」法條並無明定，且「有礙」屬不確定法律概念，而「之虞」二字更缺乏明確，應是泛指「有可能性」但尚未實際發生之情事，既尚未發生又該如何認定？誰來認定？若只是具有發生之機率，則應該達何種程度才構成發動處分之要件等等，都無法預測且無明確之標準。而且根據法條文字，這項不具明確性的「有礙健全經營之虞」，與嚴重程度更高的「違反法令」「違反章程」是用「或」字相接，是否代表三者位階相同。試想如這項主觀臆測的事由，依法可能構成處罰成立的要件，立法授權實屬過寬。

再以處分選項中的「其他必要之處置」爲例，正常情況下，法律處罰內容應於條文明定（如罰鍰之多寡或刑期之長短等），然「其他必要之處置」缺乏可預期性與明確性，給予監理機關過大處罰裁量的空白授權，也有檢視的空間。實際待檢討之處仍多，以上僅是略舉數個例子說明。

金融監理紛雜繁重衆所周知，監理機關期待更多監理彈性亦可理解，但攸關人民權益，任何監理措施必須滿足讓被監理者清楚瞭解的基本要求。國際組織如IAIS保險核心原則（Insurance Core Principles）提到監理權力和監控的目標均必須明確定義，提高透明度讓所有利害關係人可以對保險監理產生期望； 國際清算銀行（BIS）在有效銀行監理之核心原則（Core principles for effective banking supervision），也揭示有效的銀行監理體系必須已經明確參與其中的每個機構的職責和目標。

法治國原則之所以要求法律須符合明確性原則，主要目的在於保障人民權益避免國家權力濫用，金融業者具有恪遵法律善盡企業責任之義務，而監理機關也有謹遵「依法行政」之責任，解釋與適用法條必須明確有據，裁罰理由與援引準據法規必須清晰有理。期待行政與立法機關可以主動檢討缺乏明確性原則之現行法律條文，以健全金融市場發展與金融監理環境。