王富海：走向“規劃2.0”時代

導讀

本文爲學會常務理事、深圳市蕾奧規劃設計諮詢股份有限公司董事長王富海於9月26日在2020/2021中國城市規劃年會暨2021中國城市規劃學術季的“學術對話十三：空間治理轉型及行業變革”會議上所作的主題報告，從空間治理、空間需求和供給、行業變革三個方面展開“空間治理轉型及行業變革”議題觀點的闡述。

本文字數：2218字

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王富海

中國城市規劃學會常務理事，深圳市蕾奧規劃設計諮詢股份有限公司董事長兼首席規劃師，教授級高級城市規劃師

一

加快推進空間治理轉型

（1）明確國土空間總體格局

非建設空間是國土空間的主要組成部分。在中國960萬平方公里的陸域國土上，城鎮、鄉村等人居的空間佔據的比重不足3%，97%的國土屬於非建設空間，雖然相對不活躍，但經過工業化城市化快速發展的影響，同樣存在治理問題。因此，確定國土空間總體格局，重要的是要理順非建設空間的關係並做好佈局。非建設空間治理政出多門，各行其是，相互協調相對較少，整體佈局更是未嘗認真組織過，從而造成治理工作事倍功半，效果不佳甚至相互抵銷。本輪國土空間規劃本身就是空間治理方式的重要轉變，要按照國家生態文明建設和國土宏觀治理的要求，把非建設空間的問題研究清楚、理順關係、協調佈局，形成較爲穩定的空間格局和治理機制。

算清未來國土空間的數量總賬。要確定國土空間治理的總體格局，必須要對未來國土空間的總賬做出總體判斷。王凱院長的報告裡論述了我國的城市化率，這是從城鎮化的角度算賬的方法。另一種方法是算農民人數，可以按照中國的農業用地總量、未來農業發展水平以及農民勞動生產率，來計算中國到底需要多少農業勞動者，乘以帶眷係數，就是農村總人口。按這樣的方式初步測算，中國農田可以支撐與市民收入持平的農村人口3億人，其餘都應該由城鎮解決。因此未來中國城市人口與農村人口比值約爲10億:3億，這是大帳、基礎帳。再據此把全國、大區域、各省和主要都市區的賬算清楚，就可以爲確定國土空間治理格局提供數量基礎。

（2）轉變城市空間的運營模式

重新認識土地在未來城市發展中的作用。土地是城市擴張的主要資源，並逐步演變成了重要資產，因此土地在城市發展中有使用功能和經營功能雙重屬性。土地財政需要可經營用地的持續增加，而大部分城市的用地規模已經超出使用需求，中央連續出臺政策引導城市發展模式轉型，地方則很難從土地財政的路徑依賴中解脫出來。城市層面的國土空間規劃，要重新認識土地和空間的作用，要從過去的“資源+資產”變成“資產+資本”，在存量運營中趟出新路，探索可持續的城市發展新模式。

加快城市空間從“建設”到“運營”的轉變。“運營”既包括規劃建設管理，也包括治理和運行等等。對於城市運營的需求，用國土空間規劃的單一方式必然不夠用。國土空間規劃在城市當中主要聚焦於物質空間的安排，儘管也考慮了經濟、社會、生態、低碳、就業等非空間性的內容，重點仍然是靜態的空間需求，而不是運營的需求。而空間運營的問題，如空間的效益、空間的價值、空間的標準，整個行業仍缺乏研究，而這些恰恰是國土空間規劃的核心價值。

二

準確把握空間需求與供給

（1）分析城市空間供和需問題

城市空間需求必然是多元多樣多內容，包括數量、質量、類型、區位、品位、價位等等。從需求的多樣性出發研究供給的問題，需要準確認識增量、減量和存量這三個概念。我國相當一部分城市已經不需要增量空間了，甚至部分城市還需要做減量。在當前發展階段，土地財政越來越微弱的情況下，如何用“戰略收縮”解決開發面積過大且低效問題，把過去伸出去的巴掌收回來捏成拳頭，這可能是當前中國城市過冬的必須手段。然而從目前的情況來看，基本上沒有多少城市對下一階段的空間需求和供給方式做出冷靜的研判。

（2）重視空間供需的動態性

既有的規劃方法往往習慣於追求供給的終極狀態而不顧及供給的過程，導致規劃在發展中的作用微弱。實際上城市在發展過程當中，要素不斷的變動、目標不斷的調整，導致需求隨時在變。特別是城市進入存量階段，要從過去的終極模式變成漸進模式，如果在未來能抓住空間供需的動態性這一重大認識變化，將是整個規劃行業認知的革命性轉變。

三

推動規劃行業變革

（1）從“規劃1.0”走向“規劃2.0”時代

城市發展模式及空間需求已經轉型，對於規劃的要求作用機制也在發生變化。經濟基礎決定上層建築，作爲行業和規劃的技術供給方，一定要緊跟城市發展階段性的變化。規劃行業多年來一直尋求着變革，但是實際上基本原地不動，導致現在推倒重來。未來要面對真正的變革，需要從“規劃1.0”走向“規劃2.0”時代。“規劃1.0”主要服務城市的快速建設需求，特點是提供城市整體的、局部的及具體項目的“好方案”。進入到服務城市運營的“規劃2.0”新階段，規劃工作往往是要提供各種政策研究、諮詢、策劃、判斷，提供實時跟蹤的“好服務”。

（2）“規劃2.0”階段的能力培養

在“規劃2.0”階段，規劃行業的微笑曲線左邊是會做分析、做判斷，右邊是能跟蹤實施、會策劃、會營銷、能讓規劃更好的起作用，而曲線的底端就是做方案。做方案不等於沒價值，而是由於會做方案的人太多導致它的價格變低。這就要求行業從業人員應該往微笑曲線的兩端去發展，從過去幫別人去做方案變成會對城市運營做出所需要的諮詢。然而現有的規劃行業內部技術人員的知識儲備是不夠的，必須要把其他行業拉進來，並且進行重新分工、重新組合。讓規劃在面對難度更大的城市再發展的需求中，真正發揮更實實在在的作用，通過研究、策劃和運營推演，讓每一個項目都發揮更大的價值。

供稿單位：江蘇省城鎮化和城鄉規劃研究中心

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