王小魯 | 實現結構再平衡的體制改革建議

編者按：2021年是中國宏觀經濟持續復甦的一年，但結構性問題仍然不容忽視。我院主持編寫的《2021中國改革報告》總結了2021年我國經濟結構失衡和再平衡進程的相關經驗，認爲解決深層次結構失衡的關鍵，在於推進若干領域的體制改革和政策調整。現摘編，供參閱。

實現結構再平衡的體制改革建議

一、建設公平和充分競爭的市場

對國企、民企、外企、大中小企業一視同仁、公平對待，政策一致。降低產業進入的門檻，在對外開放的同時，需要同等對內開放，即對民企開放。有些領域並沒有對民企的明文限制，但有未寫在章程裡的“玻璃牆”，民企很難進入。需要拆除“玻璃牆”，形成各種經濟成分長期共存、平等競爭、共同發展的格局。

二、理順政府與市場關係

明確市場要在資源配置中起決定性作用，政府就不能替代市場去決定資源配置。但在市場失效的領域，需要政府更好地發揮作用。例如基礎設施建設、基礎科研的推進、一些關鍵的技術瓶頸領域由政府組織推進技術攻關，都是必要的。當前需要推進轉變政府職能，從政府決定資源配置、主導投資、持續以刺激政策推進GDP增長，轉向以民生爲中心、以公共服務爲主要任務，實現向服務型政府轉型。

除了向全民提供全覆蓋的基本公共服務和社會保障，政府還負有維護公平競爭的市場環境和良好的法治環境，維護國家安全，應對非常事件等重要職責。在涉及如新冠肺炎等非常事件及國家安全等領域，政府主導是必要的，但不能推廣到所有領域。我國作爲市場經濟國家，在競爭性市場的領域應當由市場發揮主導作用，而不是由政府主導。

三、保持貨幣中性，降槓桿、除泡沫

擴張性的貨幣政策和財政政策是適用於個別情況的短期政策，不能作爲長期政策來使用。疫情期間世界性的大規模貨幣放水帶來的經濟回升只是短期的，長期來看，這種大規模放水不改，必然帶來下一輪金融危機。日本在1990年爆發金融危機，從此以後進入長期停滯，到2020年爲止，年均增長率只有0.6%。我國當前房地產和金融領域已經出現了一系列與日本1990年之前相仿的情況，泡沫巨大。建議未來M2增長和社會融資存量增長控制在不超過GDP增長2個百分點。同時要設降槓桿目標，逐步縮減泡沫，把債務槓桿率降下來。

四、城鎮化以人爲中心，加快轉移人口落戶，擴大社會保障覆蓋

到2020年，常住人口城鎮化率已達63.9%，而戶籍城鎮化率45.4%，兩者相差18.5個百分點，未取得城鎮戶籍的城鎮常住人口2.6億人，他們沒有住房保障，多數未納入城鎮社會保障，面臨一系列生活壓力。建議加快推進城市特別是大城市常住人口落戶，實質性減少無戶籍的常住人口。同時大幅度提高社保覆蓋率。城鎮保障性住房要延伸到覆蓋外來常住居民。

農民工隨遷子女要享受同等的教育權利。到現在爲止，農民工子女在城鎮裡不能參加中考、高考，是不公平待遇，迫切需要改變。

五、改革財稅制度，轉變政府支出結構

積極財政政策的重點從政府投資轉向保障民生，降低政府的投資和行政性支出比重，擴大醫療、教育、社會保障包括保障性住房的政府支出。改革財政轉移支付制度，制定按各地常住人口數設置的公共教育、醫療、保障房全國最低標準。

財政轉移支付制度應當根據各地落實公共服務最低標準的需要進行改革。目前的財政轉移支付缺乏統一標準，對於縮小地區差距、城鄉差距，實現公共服務均等化，沒有起到有力的作用。

財政轉移支付標準應當重新設置，根據各地財政能力，與各地完成常住人口最低公共服務標準的需要掛鉤，起到有效改善落後地區公共服務、促進落後地區發展的作用。同時還需要加大增撥國有資本補充社會保障基金的力度，並降低企業繳費負擔。

六、開放土地市場，抑制地價房價上漲

改變土地供應由地方政府獨家壟斷的狀況，農村集體建設用地同等入市，同權同價，通過市場來配置資源。這些基本原則在十八屆三中全會決議中已經寫明，目前還沒有落地，需要加快推進。另一項可推進的重要改革是允許農民的閒置宅基地進入市場。

隨着城鎮化進展和更多轉移人口在城鎮安家落戶，他們在農村的宅基地正在出現大量閒置荒廢。這是一筆巨大的資源，應當允許這部分閒置宅基地進入市場。多渠道供地不僅使農民合法財產收益得到實現，也將帶來大量土地資源的有效利用，同時有利於抑制地價房價上漲。

七、推進國有企業改革

競爭領域的國企改革按照市場導向、效率優先、優勝劣汰的原則進行。目前對國企的管理方式仍然是行政性管理方式，企業負責人仍然是黨政官員，企業同時接受國資、發改、組織、人社等部門多頭領導，難以作爲一家獨立的企業按市場的要求運作。企業管理方式應轉向資本管理的方式，政府和企業之間的關係需要重新設計。

混合所有制改革需要引進競爭原則、效率原則，不應按所有制來劃分主次。不少地方要求以國企爲主進行混改，是與混改的初衷背道而馳的。有些天然壟斷和非競爭性的領域，國企承擔社會責任，無法充分競爭，但同時就應當引進社會監督機制，督促國有企業履行社會責任，並防止他們把特殊權力用於爲個人和小團體謀利。

八、調整收入分配，促進消費回升

我國2020年消費率（最終消費佔GDP比重）只有54%，與發達國家相比、與世界平均水平相比，都相差20餘個百分點。與我國改革開放的頭20年相比也相差約10個百分點。

這種情況是自2008年以後政府控制資源的比重不斷上升、政府投資不斷擴大以及房價地價過高擠壓了居民消費的結果。未來促進提高居民收入和勞動報酬在GDP中的佔比，是改善收入分配和改善消費的重要前提。同時需要改善收入再分配以縮小過大的收入差距，實現公共服務和社會保障全覆蓋，促進過低的消費佔比回升。

在改善民生和改善收入分配的同時，讓消費需求成爲支撐經濟增長的有力支柱。

九、實行市場優先的產業政策和科技政策

我國過去的產業政策政府選擇過多，市場選擇不足。支柱產業和優先發展的高新技術產業均由政府選定。但政府選擇不一定與市場趨勢相吻合，同時對市場的變化缺乏靈活反應，往往政策落後於市場變化。政府支持的產業往往一擁而上，競相投資，可能導致產能嚴重過剩，資源浪費，而未納入政府支持但有希望發展的產業或技術領域可能得不到所需資金，難以發展。

未來應當多鼓勵公平競爭、市場導向，少用特殊優惠和行政限制，減少產業進入限制，少用價格干預，消除所有制歧視。各級政府不得超越法律對企業進行干預。政策不能大於法律。同時要加強對企業和個人的知識產權保護，尊重和鼓勵企業自主研發創新。

十、改革教育體制

未來世界發展的大趨勢是創新發展，發展的關鍵要素是創新型人力資源。教育將對此起決定性作用。我國現行教育體制的優勢是基礎教育紮實，但重大缺陷是不鼓勵創新型思維、批判性思維，不鼓勵獨立思考、自由探索。這抑制了學生的創新型思維，也使我國的頂尖人才大量外流。

這將是我國未來發展的最大瓶頸。教育體制必須改革，關鍵是去壟斷、去行政化，避免官僚化，鼓勵多種形式辦學，鼓勵教育多樣化發展。公辦教育和民辦教育並舉，職業教育和普通教育並舉，教育部門辦學和企業辦學、社會辦學並舉。鼓勵百花齊放、百家爭鳴。只有通過教育制度的改革，才能使創新成爲常態，才能保證經濟持續強勁發展。

作者王小魯系國民經濟研究所副所長、研究員。本文摘編自深圳創新發展研究院《2021 中國改革報告》 之結構改革篇。

END

編輯排版 | 林美丹

文章來源 | 《2021中國改革報告》

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