再教育營會停嗎？中共新疆「一把手換人」的民族改造下一步

中共新疆一把手換人之後，民族改造下一步爲何？圖爲2021年4月，新疆烏魯木齊的反恐怖主義反極端主義展覽。 圖／美聯社

2021年末，名列西方各國制裁名單之首的新疆維吾爾自治區黨委書記——陳全國——被調離自治區黨委書記及相關職位，黨媒《人民日報》就此僅低調錶示：陳將「另有任用」，並由曾任廣東省長、國家航天局局長的馬興瑞接任。

如同官方所稱，陳全國「爲新疆的改革發展穩定事業傾注了大量心血」，本文透過中共黨中央內部文件、公開政策文件等材料——特別是去年外泄的《新疆文件》中，被列爲「絕密」等級的習近平〈在新疆考察工作結束時的講話〉，回顧這位「成功貫徹習理念」的高官的治疆始末。並且藉由梳理習近平的治疆方略，延伸出新任書記馬興瑞當前底線不變、以「文化潤疆」爲主軸的新一輪新疆政策。

2014年4月習近平的〈在新疆考察工作結束時的講話〉（以下簡稱爲〈講話〉）於 2021年底外傳公開，該文被視爲是習指示下級發展大規模拘留政策的書面證據，且由回溯性的角度觀之，〈講話〉可謂是日後新疆政策的字彙庫，日後大量自治區政策文件所調用的語句皆源出於此（例如日後被移植挪用的「技能培訓」一詞），堪比蘇共理論家蘇斯洛夫（Mikhail Suslov）的列寧辭條櫃。

2021年末，名列西方各國制裁名單之首的新疆維吾爾自治區黨委書記——陳全國——被調離自治區黨委書記及相關職位，黨媒《人民日報》就此僅低調錶示：陳將「另有任用」。圖中爲陳全國。 圖／路透社

〈講話〉全文圍繞着「反恐」與「扶貧」這兩大施政支柱展開，在闡述反恐維穩的優先必要性方面，習明確表示新疆穩定一事層級之高，對「全國大局的影響很大」，叮囑黨幹部要「多算大賬，少算小賬，特別要多算政治賬、戰略賬，少算經濟賬、眼前賬」。

經濟方面，習則要求使「扶貧攻堅」成爲增添愛國正能量的過程，萬萬不可讓穆斯林「得了實惠還以爲是胡大（خۇدا，維吾爾語「真主」的漢語音譯）給的」，並要知頌黨恩，

「不能吃着手抓羊肉照樣罵共產黨、國家和漢民族。」

全文除《轉角國際》編輯所摘之講話重點，筆者認爲文中尚有一點頗值得玩味，在長篇的維穩立場宣示之後，習話鋒一轉，以較爲務實的口吻，指出達成目標的可能途徑：「國家層面要加快反恐怖立法，新疆也可以針對宗教極端等突出問題搞一些地方性法規和規章，推動反恐維穩工作逐步實現常態化」。

「常態化」是習體制下，時任自治區黨委書記張春賢任內的主要施政方針，其地方意義，即是要使國家政策在新疆的推動與其他省份無異，不因畏懼觸動地方敏感的民族矛盾，而在政策執行上有所折扣（可參考拙作〈不準拆的絕育環：從敷衍到殘酷...中國在新疆的「維吾爾計劃生育」〉後半段的討論）。

圖／歐新社

經濟方面，習則要求使「扶貧攻堅」成爲增添愛國正能量的過程，萬萬不可讓穆斯林「得了實惠還以爲是胡大（خۇدا，維吾爾語「真主」的漢語音譯）給的」，並要知頌黨恩。 圖／美聯社

習承諾國家層級將調動資源，加大打擊恐怖主義的力度，至於地方亦要擔起職責——這是全文中最值得留心的一句——針對問題「搞一些地方性法規和規章」。什麼樣性質的規章呢？習接着用顯而易見的大白話予以闡述：

作爲日理萬機的總書記，習的角色始終在於新疆政策的定性與劃框，〈談話〉中，習既是開了綠燈，更是明確向部屬點出其所應交付的作業：動動腦筋，搞一套條例規章出來，以牙還牙，讓新疆永遠不再是黨中央的麻煩。

筆者認爲，若將〈講話〉放在較長的時間尺度之下，作爲一個階段的起點，或可窺見黨對於治疆政策的摸索，以及大規模拘留政策的定性過程。

「我們的同志擁有的手段也太簡單了，所有的武器還對付不了那些大刀片子、斧頭等冷兵器，最起碼要大刀片子對大刀片子。」 圖／美聯社

▌交上一份令黨滿意的答卷

2014 年上半，習近平開了綠燈、給自治區書記出了道題；2015年，中共黨中央落實承諾，《國家反恐怖主義法》完成立法，闢出可供安設名目的大框架。那麼，自治區呢？

時至 2016 年下半，當年（2014）坐在臺下聽完習全篇講話的自治區書記張春賢，在任職期滿前兩個月被調職，陳全國由藏入疆，走馬上任。對此黨方面並未闡述原因，官媒僅表示張將「另有任用」。此一政治性調動，當時外界多半解讀爲黨高層不滿張的「柔性治疆」方針。

同一年11月，陳全國獲續任自治區黨委書記；而在10月，這份兩年前習發表的〈講話〉，再次透過黨中央辦公廳層層傳遞至地方。〈講話〉在這個時間點——陳作爲「看守書記」與正式就任區黨委書記的轉換期間——再次於黨務中樞傳遞，立威意味濃厚，既強調嚴厲治疆的立即與政治性，也強調習對在位者的政策背書。

而隔年春季，陳確實交出了一套完整的答卷，在擴大並數位化監控體系，以「教育培訓」爲名關押大量突厥裔公民的同時，逐步補上種種政策在法制面上的闕如，弄出了成套的《新疆維吾爾自治區去極端化條例》（以下簡稱爲《條例》）作爲一系列爭議政策的法律基礎。與日後浮現的大量證詞相吻合，這個節點也是大量維吾爾、哈薩克人開始失蹤的時間點。

陳確實交出了一套完整的答卷，在擴大並數位化監控體系，以「教育培訓」爲名關押大量突厥裔公民的同時，逐步補上種種政策在法制面上的闕如，弄出了成套的《新疆維吾爾自治區去極端化條例》作爲一系列爭議政策的法律基礎。 圖／中新社

陳作爲「看守書記」與正式就任區黨委書記的轉換期間，〈講話〉再次於黨務中樞傳遞，立威意味濃厚，既強調嚴厲治疆的立即與政治性，也強調習對在位者的政策背書。 圖／美聯社

事後證明，張春賢在2017年下半的十九屆一中全會，未獲連任政治局委員，轉往全國人大，陳全國的「應收盡收」政策則獲得以習爲首的黨中央肯認，同年升任爲中央政治局委員，躋身「黨和國家的領導人」的一員。

雖是後見之明，但當前以〈講話〉所傳遞的明確指示爲標準，對照2014年起的新疆局勢，確實可自外判斷出張與陳的手腕力度：〈講話〉發佈後兩年餘，儘管已動員多重基層組織，可張春賢確實沒有在習指定的制度面上玩出一套花招，無從有效穩定新疆局勢，官方眼中的「暴恐事件」頻發依舊，包括2014年爆發死亡近百人的莎車事件，大量維吾爾移民出逃，間接導致 2015年的泰國四面佛爆炸案。中國官方雖有所處置，可帳終究依舊是得算在張春賢頭上。

相形之下，陳全國上任即實施各項侵入式的社會控制措施，廣設「便民警務站」、沒收護照、將監控打分的基礎單位落實至非漢族家戶，爲大規模拘禁與勞務轉移的實施打好基礎。此外，陳確實搞出了一套完整的地方法規（亦即《條例》），在制度面上逐步完善「應收盡收」政策的法源基礎。

但倘若仔細檢視《條例》的完善過程，可知中共並非如其口中所稱地「依法治疆」，自2016 年陳全國就任，玩的依舊是黨的一貫套路：黨中央授意，行政單位搞花招，先抓人、法律再跟上。

〈講話〉發佈後兩年餘，儘管已動員多重基層組織，可張春賢確實沒有在習指定的制度面上玩出一套花招，無從有效穩定新疆局勢，官方眼中的「暴恐事件」頻發依舊。 圖／中新社

自2016 年陳全國就任，玩的依舊是黨的一貫套路：黨中央授意，行政單位搞花招，先抓人、法律再跟上。 圖／美聯社

▌黨授意，政府搞花招，先抓人，法律再跟上

首先，大量證詞指出早在《條例》通過以前，針對以維吾爾族爲主的少數民族的任意拘禁已開始發生，至 2017年3月第一版《條例》通過，大規模拘捕、關押等施政才勉強算得上是有法可循。

然而細究《條例》本身，政府「依法」長期拘禁公民的合理性亦極其薄弱：一方面，條文僅模糊規範去極端化所施予的手法爲「教育轉化工作」，施作內容包含「思想教育、心理輔導、行爲矯正與技能培訓」等，卻未言明這類施爲的範疇屬於刑事懲罰（有經過完整訴訟程序嗎？），抑或是教育福利（可以拒絕參加嗎？）。

再者，初版《條例》並未明確界定出「教育轉化」的權責歸屬單位，哪類組織有權限任意拘禁公民施行轉化工作？是屬於刑事範疇的公安體系、性質一般的教育體系，還是名義上接近社會福利體系的各類黨政附屬組織？

誠然，自治區搞出了一套法條規章，卻僅是張鬆散的網，有待實踐來將其細緻補密。

事實上，據人類學者 Darren Byler 透過訪談與田野工作而成的著作指出，2017 年起地方政府接獲上層指令，要求對「不放心人員」施行訊問與拘禁，但無論在硬體和制度上，要如何串聯科技監控、教育轉化、外來產業的勞務需求，合理化反恐與扶貧這兩大施政支柱，自治區政府花了段時間進行摸索與整合。

透過一體化作戰平臺、數位圍場和持續擴建的拘留設施，再教育體系纔算是發展完善：針對突厥裔穆斯林，幹部入村入戶，依上級給定的配額，地方政府透過一體化作戰平臺篩選並關押大量「高風險人員」；自治區政府則統一將拘留設施命名爲「職業技能培訓中心」，稱拘禁、拷問、強制規訓課程爲「教育轉化」，稱後續具強制性的勞務轉移爲完成培訓的「再就業」。

直到隔年（2018）秋季，自治區人大再次修法，欲蓋彌彰地把現實中早已運作近兩年的「職業技能培訓中心」，填空似地塞進新版的《條例》之中。

自治區政府則統一將拘留設施命名爲「職業技能培訓中心」，稱拘禁、拷問、強制規訓課程爲「教育轉化」，稱後續具強制性的勞務轉移爲完成培訓的「再就業」。 圖／中新社

新版《條例》較明確界定出，所謂「轉化教育」的實際內容爲「學習國家通用語言文字、學習法律、學習技能」，並在公安與社福體系之間，硬是憑空創造出一套名爲「教育轉化管理部門」的行政組織。 圖／路透社

新版《條例》較明確界定出，所謂「轉化教育」的實際內容爲「學習國家通用語言文字、學習法律、學習技能」，並在公安與社福體系之間，硬是憑空創造出一套名爲「教育轉化管理部門」的行政組織，授權各縣級以上政府設置轉化中心，就此爲大批拘留設施就地完成合法化的程序，最低限度地正式「依法治疆」。

更值得玩味的是，此次修法刪去了初版條文之中與《民法》、《刑法》有關的相關條款，技術性地模糊《條例》與受相關訴訟法規範的《民法》與《刑法》之間的位階關係。此一修法舉措，使得「教育轉化」的法律意義更爲明確：「教育轉化」屬自治區政府授權予地方政府、施行於個體的行政處罰，地方政府可自行認定而爲之，而且根據《條例》內容，「當事人不具有複審、申訴、訴訟或任何類似意義的自我保障權利」。

簡言之，陳全國主政新疆的前兩年，無論是哪一版本的條例，當局喊破喉嚨的「依法治疆」說詞，始終都是自圓其說，玩的都是黨授意，行政體系有花招，抓完人之後法律再跟上補洞的手段。日後，一系列新疆政策的高壓態勢——無論是在中國國內輿論或一線幹部之間——皆未遭受決定性的阻礙。一切的開端，實爲習2014年於〈講話〉所開的綠燈。

自治區在 2018 年亦饒有自信地喊出了：「一年穩住、兩年鞏固、三年常態、五年全面穩定」的口號，爲高壓政策給出了可參照的時程。事後看來，儘管爭議極大，但 2017 年起算五年全面穩定，任務達成，陳全國的離任也不算是毫無基礎。

根據《條例》內容，「當事人不具有複審、申訴、訴訟或任何類似意義的自我保障權利」。圖爲烏魯木齊一間小學的少年模擬法庭。 圖／中新社

▌陳全國調任與「文化潤疆」

目前，中共尚未公佈陳全國調離自治區黨委書記及相關職位後的新職，外界多有揣測。有外媒評論在「另有任用」一詞上做推敲，認爲陳將持續升遷。但作爲習的治疆意志的實現者，陳的調任牽涉到黨高層二十大的複雜人事佈局，情勢尚未明朗，且當年張春賢離疆左遷的說辭亦爲「另有任用」。因此，習是否會讓勇於接旨幹事的陳全國入常（進入政治局常委）、連任政治局委員，宣示對新疆政策的政治負責，抑或不入常、不連任，讓陳成爲國際輿論的停損標靶，當前均無確實的跡象。

值得留心的，還有馬興瑞在新疆的施政基調。根據馬的科學技術官僚形象，外界多認爲新一輪的新疆政策將有所軟化、側重經濟發展。

不過筆者認爲，藉由對比早前第二次和第三次中央新疆工作座談會，以及陳馬兩任自治區黨委書記交接會議可知，確實黨的措辭已趨婉轉，但這並不意味着過去數年侵害式政策的緩解。倒是由於黨的政策已被成功貫徹，引起國際廣泛爭議，形勢底定，不可能走回頭路，針對維吾爾等少數民族的壓制日常不會緩解。目前轉變的，僅是在疫情防控、外媒與國際團體無法進入新疆等有利條件下，政府將持續調整被部分制裁的產業煉，並加大各類妝容工程的推動力度，延續轉化後的新日常。

上述文稿中，過去五年常見的「打擊暴力恐怖活動」、「去極端思想」等帶有強烈動詞的語彙已消失，隱沒入陳全國主政前已長期存在的「維護社會穩定和長治久安」一詞，並在維持既有穩定的前提下，喊出了「依法治疆、團結穩疆、文化潤疆、富民興疆、長期建疆」等政策綱要，而當中最值得注意的新關鍵詞是「文化潤疆」。

據目前可考的資料，「文化潤疆」一詞最早出現於《中央新疆工作協調小組——關於新疆若干歷史問題研究座談紀要》（2017）此一黨中央內部文件。該文件目的在爲習核心治下的黨中央治疆史觀定調，文化潤疆工程被定義爲「堅守中華文化立場，傳承中華文化基因，在新疆經濟社會發展的各個領域、各個方面 ，全方位、多渠道、廣覆蓋宣傳推廣中華文化。」相較於雷厲風行的「應收盡收」、「教育轉化」等策，「文化潤疆」於當時既非主要政治任務，在若干歷史問題處理的等次上也是敬陪末座。

2012年時任載人航天工程副總指揮的馬興瑞（圖中），慶祝天宮一號與神舟九號載人交會任務成功。 圖／中新社

文化潤疆工程被定義爲「堅守中華文化立場，傳承中華文化基因，在新疆經濟社會發展的各個領域、各個方面 ，全方位、多渠道、廣覆蓋宣傳推廣中華文化。」 圖／歐新社

不過，在第三次座談會（2020）的新聞稿中，習近平首次公開提出了「文化潤疆」工程，強調要「讓中華民族共同體意識根植（新疆各民族）心靈深處」。

就此，褪去「反恐」、「脫貧」等進攻式外殼，自治區官方的措辭也隨之逐步向「文化潤疆」爲首的軟性包裝來轉移，增加意識形態宣傳戰的比重，廣頌黨恩，只不過，實爲社會控制與消抹少數民族主體性的治疆核心卻不會逆轉，該做的依然會碾壓式地做。

換言之，從「打」到「潤」的轉換，並不在於馬興瑞這個人的治疆理念，或其背景經歷爲何，而在於 2020 年下半黨高層已設定好的政治進程，纔有陳下馬上的黨委書記新局。若再將此轉換與當年習的〈講話〉及陳全國的接旨赴任並陳觀之，習對於其治疆理念貫徹之看重，可見一斑。

據「文化」一詞在中國語境下的意義，該工程大有自高而下，類於二百餘年前乾隆帝爲烏魯木齊城更名之心態，皇恩浩蕩，啓迪教化，讓維吾爾族人在每一層面成爲完全的被壓制者。 圖／維基共享

在第三次座談會（2020）的新聞稿中，習近平首次公開提出了「文化潤疆」工程，強調要「讓中華民族共同體意識根植（新疆各民族）心靈深處」。 圖／歐新社

從嚴打，再到所謂的教育轉化、文化滋潤，筆者認爲文化人類學者 Smith Finley 在維吾爾法庭首次聽證會的發言，或可作爲習近平授意，陳全國「應收盡收」政策執行後，新疆維吾爾、哈薩克等少數民族處境的註腳：

「我想我們正目睹的情況可以被稱爲『身份認同的去勢』（identity castration），這是我近來常使用的專詞……或者可以說，當前維吾爾的語言、宗教或文化身份僅剩全然的空無，徒留可見的物質外殼。

沒錯，我們所目睹的不是大規模的殺戮，沒有殺戮發生。但我們正目睹的是文化身份的大屠殺。並且在任何可知的面相上，我們所看見的是不再具有文化內裡的，維吾爾人們的外在空殼。

我們所目睹的是，整個世代的維吾爾人們向下一世代傳遞文化日常的能力正被剝奪而去，且這樣對於文化傳承的強奪，是這個國家蓄意、知其後果而爲之的決定。」

「我們所目睹的是，整個世代的維吾爾人們向下一世代傳遞文化日常的能力正被剝奪而去，且這樣對於文化傳承的強奪，是這個國家蓄意、知其後果而爲之的決定。」 圖／路透社