這些鄉鎮在擴大：比縣城繁華 改市只差臨門一腳
廣東佛山，珠三角最發達的工業基地之一，粵港澳大灣區的重要節點城市，可是有多少人知道，它同時也是中國四大古鎮之一。
歷史的車輪滾滾向前，不知道有多少城市誕生、興盛；又有多少城市漸漸衰落，甚至沒入黃土。像佛山這樣，從原廣東省南海縣轄下的一個鎮，如今一躍成爲南粵名城，而曾經是“廣東首縣”的南海縣反倒成爲佛山市一個區——這樣的滄桑變化，古今中外數不勝數——有的城市成爲失落的代表：像古埃及舊都底比斯、古波斯都城波斯波利斯、我國運河畔繁華千年的揚州城；而有的又成爲新貴：像紐約、香港、深圳，全都是從小市鎮甚至小漁村起步，歷經百年甚至二三十年就成爲超級都會。
小市鎮尚且有這樣的機會，而在中國城鎮化的時代大潮中，涌現出的不少“超級大鎮”有沒有可能“魚躍龍門”呢？就像河北燕郊、浙江龍港、廣東厚街，它們都是常住人口五六十萬的地區，卻僅僅是一個鎮級行政單位。長期以來，各類資源的錯配給這些地方的發展造成了實質性困擾。
這樣的機遇或許就在眼前——4月8日，國家發改委網站發佈《2019年新型城鎮化建設重點任務》（以下簡稱《重點任務》）。當公衆的目光聚焦在文件中所涉及的“Ⅱ型大城市放開落戶限制”等內容時，只有少數人留意到“穩步增設一批中小城市，落實非縣級政府駐地特大鎮設市”這樣一個表述。
由此看來，此前討論多時的發達地區“鎮設市”似乎不再停留在地方政府的設想階段。從一些踊躍爭取“鎮改市”地區的最新動向來看，相關改革已然“胎動”。
目前，我國常住人口超過10萬的特大鎮已不是新鮮事物。根據2010年開展的第六次全國人口普查數據顯示，中國人口最多的10個鎮中，有3個人口超過60萬，有5個人口在40萬~60萬，有2個人口在30萬~40萬。其中，人口排名第一的是廣東佛山市獅山鎮，有66.5萬常住人口。根據近年來的統計，這裡的人口還在不斷增長。
在人口高度集中的同時，這些特大鎮的經濟規模也穩超不少中小地級市。比如獅山鎮2017年的地區生產總值就超過1000億元。而同在廣東省內的地級市雲浮市，2017年全市GDP也只有840.03億元。
另一個是人口超30萬的特大鎮浙江蒼南縣龍港鎮。據蒼南縣政府官方網站介紹，2015年龍港鎮全鎮實現生產總值226.9億元，工業總產值407.8億元，財政總收入23.2億元。
在許多情況下，這些特大鎮雖然並非縣級政府所在地，卻往往比人們所認知的“縣城”更爲繁華。以位於北京近郊的河北三河市燕郊鎮爲例，其商業設施密集程度遠超三河市區。網絡地圖數據顯示，燕郊鎮共有6個大型購物中心、8家肯德基、2家麥當勞、1家星巴克。而三河市區只有1家購物中心、1家麥當勞、1家肯德基，還沒有星巴克的分店。
鎮改市需解決同所在縣市關係
在經濟發達、人口衆多、商業繁榮的同時，這些特大鎮長期以來也面臨着“小馬拉大車”的困境：一方面，它們的常住人口已超過不少地級市；但另一方面，其管理人員編制卻和一般的鄉鎮沒有區別，100多人的公務員編制要管理50多萬人的治安和社會生活，顯然有些力不從心。
因此，對於這些特大鎮來說，一直期盼着通過“鎮改市”的方式徹底改變管理體制，變成名副其實的“城市”。而此前也有一些權威文件提出，要推進這些特大鎮設市或享有相當於縣級市權限的進程。
例如，2014年末印發的國家新型城鎮化綜合試點方案提出，“在符合行政區劃合理調整的前提下，選擇部分有條件的地方進行撤鎮設市設區試點”。方案中還明確，上文提到的浙江龍港鎮要明確“縣級單列管理”基本定位。財權方面，把龍港升格爲縣級財政管理單位；行政執法和審批權方面，把縣級行政機關管理事項和行政執法權限下放給龍港。不過，近年來，這些地方撤鎮設市的進程一直是“雷聲大雨點小”。問題究竟出在哪裡？
國家發改委城市和小城鎮改革發展中心學術委秘書長馮奎對《每日經濟新聞》記者表示，鎮設市進展較慢有成本上的因素。鎮設市以後，相應會增加很多組織架構，成本的分擔是一個重要問題。
此外，鎮設市另一方面的難度在於：如何協調設市的鎮和原所在縣（市、區）的利益關係。有些地方如果推行鎮設市，可能鎮所在的縣或者區就失去了經濟支柱。
此外，設市之後，這些地方都面臨着很大的治理能力缺口。如果一個鎮成爲一個市，它的管理隊伍和治理能力都可能存在很多不足。
也有觀點認爲，可以把這些特大鎮設爲“鎮級市”，以解決設市進程中出現的級別過高、機構過多的問題。
對於這種設想，中國社科院城市發展與環境研究中心研究員牛鳳瑞在接受採訪時表示，目前中國已經有直轄市-副省級城市-地級市-縣級市四級城市體系，如果再加上鎮級市，就形成了五級城市體系，城市層級太多，太複雜。另外鎮級市如果還是鎮級單位，設市的意義就不大。
一些鎮改市只差“臨門一腳”
雖然“鎮設市”面臨着許多困難，但從此次發佈的《重點任務》來看，這一改革嘗試還是要實質性推進下去。
馮奎對《每日經濟新聞》記者解讀稱，目前有一些鎮的人口達到了小城市的規模，從產業形態、基礎設施、公共服務等方面來看，都更近似於城市，而新型城鎮化的任務就是推進有條件的鎮有序設市，這是一個長遠的發展方向。當然，鎮設市一定要考慮到方方面面因素的影響，在“有序”“有利”的框架下有條不紊地推進。
進入今年以來，不少有意“鎮改市”的地區也明顯加快了動作。例如，今年1月發佈的2019年浙江省政府工作報告首次提出了“推動龍港撤鎮設市”的表述。
而今年3月刊登在蒼南縣網絡問政平臺的一份回覆中，蒼南縣政府指出，當前龍港鎮人口規模、區域經濟、城區資源環境基礎設施、區域基本公共服務等各項指標均已達到設立縣級市的要求，已具備了撤鎮設市的條件。因此，根據國家11個部委的文件要求和設立縣級市的標準，溫州市人民政府按照要求依法逐級申報龍港撤鎮設市。
未設市的鎮也需改革管理體制
當然，真正有資格設市的鎮還是極少數。對於大部分鎮來說，關鍵還是要擴充其管轄權限，提升其管轄能力，避免發生資源錯配的現象。
此次發佈的《重點任務》指出，要推動經濟發達鎮行政管理體制改革擴面提質增效，解決法律授權、財政體制、人員編制統籌使用等問題。強化小城鎮基礎設施和公共服務補短板，提高服務鎮區居民和周邊農村的能力。
這裡所說的“經濟發達鎮”究竟是如何定義的？從2016年發佈的《關於深入推進經濟發達鎮行政管理體制改革的指導意見》中，記者找到了答案。這份文件指出：“東部地區經濟發達鎮建成區常住人口一般在10萬人左右，中部和東北地區一般在5萬人左右，西部地區一般在3萬人左右。”
從此前各地實踐來看，擴大部分鎮行政管理體制權限的嘗試已經獲得了明顯成果：自2010年起，江蘇省20個經濟發達鎮被賦予縣級經濟社會管理權限，平均被賦予600多項縣級管理權限，有效解決了基層政府“小馬拉大車”的現實難題。
值得注意的是，一些經濟發達鎮在權限擴大的同時，並沒有出現明顯的冗員問題。在江蘇省經濟發達鎮行政管理體制改革試點鎮——蘇州市甪直鎮，自2018年起，當地將原有的60多個部門單位合併爲黨政辦公室、行政審批局、綜合行政執法局等“一辦七局”8個職能部門，建立了簡約高效的基層管理體制。