專家傳真－橘逾淮爲枳的電信管理政策

對於電信管理，如果通傳會、公平會兩個獨立機關各吹各的調，業者如何適從？管制密度豈不更高，何來鬆綁？圖／本報資料照片

國家通訊傳播委員會（NCC）日昨舉行公聽會，討論特定電信服務市場上應該如何指定具市場顯著地位的事業及指定之後可能加諸的特別管制措施。在已經被通傳會界定爲欠缺有效競爭的五個相關電信市場上，中華電信皆入選爲具市場顯著地位者，在行動通信網路語音接續服務市場上，連宣稱有經營困境或主張自己是垂危事業的亞太電信及臺灣之星，也都被通傳會建議納爲具市場顯著地位者。這個事實具體而微地顯示，通傳會對電信業事前管制的誤認可能不小。

電信業與其他各類產業相同，市場競爭問題原則上適用競爭法即公平交易法，只是因爲電信業有其特殊性，在一定條件下，有必要對特定事業先課以某種義務，即所謂事前管制，以便使該等事業在市場上與其他業者從事有效競爭。因此產業主管機關動用事前管制手段的前提，就是競爭法無法有效處理既有的市場失靈。換言之，電信市場是否有事前管制的必要，是從競爭法的觀點出發，就此公平會顯然應有重要的角色，兩個獨立機關必須密切合作，就所涉核心概念與判準形成共識。

通傳會一再宣稱是參考歐盟事前管制的作法，但通傳會似乎忽略了歐盟自2007年以來，在選擇適合做事前管制的電信市場時，都以「只靠競爭法不足以有效解決市場失靈問題」作爲判斷的標準之一。此外，電信事業一旦被電信主管機關認定爲具有市場顯著地位者（於「電信法」稱爲市場主導者），就相當於競爭法上所稱之「支配事業」，而有支配力濫用禁止相關規定的適用。這樣一來，電信法與競爭法有了內在的聯結，在市場界定及市場力判斷等核心構成要件上，兩套法制將有共通的內涵。

基於上述理解，我們不禁要問，通傳會所界定的五個特定電信服務市場，如果既存的獨大事業濫用市場力，例如中華電信濫用定價權、在批發服務交易上無理由差別待遇、違法價格擠壓排除對手等，靠執行公平法真的無法有效恢復競爭，以致於非實施應屬例外的特別管制手段不可？

此外，公平會是否也同意在電信個案中，相關市場的範圍與通傳會的界定相同？而已被通傳會認定爲市場顯著地位的事業，在公平法之下是否就符合支配事業的要件？以競爭機關的觀點，在同一個相關市場上會有四、五家市場顯著地位的事業並存？又或者根本通傳會與公平會兩機關所談的市場與競爭，概念上可能不完全相同，如果兩個獨立機關各吹各的調，業者如何適從？管制密度豈不更高，何來鬆綁？

通傳會在公開諮詢文件的背景說明開宗明義，即直指電信管理法與舊電信法相同，一直以來都是對電信市場採「不對稱管制」，但由文件中對相關市場的競爭分析，反而充分證明多年來一直被信仰的事前管制，未必有助於市場競爭，因爲對其他事業而言，既可近用受管制事業的基礎設施，當然欠缺自身在基礎建設上投資的誘因，這個現象，纔是5G時代值得主管機關關注的問題。

順便一提的是，歐盟2018年通過「歐洲電子通訊指令」（EECC）時，同時廢止了通傳會草擬電信管理法當時所參考的歐盟2009電信法制，而且EECC針對基礎設施的有效競爭，實質上已朝「對稱管制」的方向轉變，歐盟電信法制的變遷，值得通傳會重新審視。