總統與行政院長的憲法誡命 不容破壞

(圖/總統府提供)

行政院長請辭,如果總統尚未任命新的人選,可以由總統親自代理行政院長的職務嗎?憲法容許總統兼任行政院長嗎?這是今年春節期間,引起輿論關注的一個假設性憲法問題。

總統與行政院長是相互制衡的憲法機關;總統發佈命令,必須行政院長副署;未經行政院會議通過,總統不得發佈緊急命令;大法官曾經做出憲法解釋(釋419)明白指出,性質上互不相容而具有制衡關係的憲法職位,不得由同一人兼任其職。所以副總統兼任行政院長,就會發生違憲的顧慮。副總統尚且不得兼任行政院長,總統自亦不得兼任行政院長。

這正是大法官在另一則憲法解釋(釋627)中闡明我國的憲政體制是雙首長制的道理。總統在憲法明文賦予的行政權範圍內是最高行政首長;行政院則系由憲法第53條規定授予其概括之行政權;大法官並曾解釋(釋613),行政院作爲最高行政機關,爲維護行政一體,以實現責任政治,行政院長之行政人事任命權不可任意遭到剝奪。立法院應該尊重行政院長的人事權;總統也應該,只可適度協力討論商量,不可越俎代庖,置憲法規定的體制於不顧。

簡單地說,我國不是總統制國家,而是學理上稱爲半總統制或是雙首長制的國家,總統與行政院之間,雖然經常協力合作,但是仍然具有制衡關係,這其中最重要的例子就是,總統依據《憲法增修條文》第2條第3項規定,不經立法院事前同意即得發佈超越法律規定的緊急命令時,唯一的事前制衡機關就是行政院;行政院院會若不同意,總統不能發佈緊急命令。

論者常以爲,自民國97年修憲之後,總統任命行政院長,無須立法院同意,總統可以隨時隨意免除行政院長的職位;果然如此,行政院長如何能夠有效制衡?其實,總統任命行政院長,目的應是由行政院長依照憲法向立法院負責執行立法院的立法,而不能只謂自對總統負責。大法官還曾解釋,立法委員任期屆滿時,行政院長有率內閣總辭的憲法義務(釋387),而與行政院於新任總統的禮貌性辭職,有所不同(釋419)。行政院長未辭職而立法院若是不表異議,既不等於行政院不須向立法院負責,也不等於總統即得隨時免除行政院長的職務。

一個必須思考的問題是,總統一旦啓動緊急命令的程序,即無權更動行政院長,憲法的制衡設計纔不致破毀。同樣的問題,也會在行政院長辭職的時候出現。行政院長即令遞出了辭呈,在總統任命新的行政院長之前,應由原任院長率領看守內閣以爲過渡,這也是向來的慣例;總統應該找不到自行代理缺位行政院長的理由。即使原任院長有因故不能看守的情形,也還有副院長可以代理看守,更不妨(立法)列出由閣員代理的順序,似難想像有什麼必須由總統代理行政院長的情形。如果總統竟然自任代理人,即應循正當程序檢討其適憲性;無論如何,代理期間,總統無權發佈緊急命令。

也許有人會說,總統、副總統均缺位時,憲法容許行政院長代行總統職權,所以總統應該也可以代理行政院長。此中尚有幾點必須釐清。第一,行政院長代行總統職權有憲法明文可依,總統代理行政院長,既乏憲法明文,也缺少正當理由;因爲,原任行政院長可以看守,總統則既可儘速尋找繼任人選,至不濟事,也可指定代理人選,實在沒有由總統自行代理行政院長。無論如何,臨時代理,絕對不等同於可以兼任。總統不得兼任行政院長,是憲法的誡命,不容破壞。(作者爲東吳大學法律研究所教授)