工商社論》財劃法修法切忌畫錯重點

在凍省後，中央與地方歲入分配比例已演變到7.5比2.5，雖經過中央再分配後，兩者大致仍能維持在6比4；但問題是中央掌握資源分配的全權，故地方怪罪中央集權又集錢，其實並不冤枉。圖／本報資料照片

府會爭吵多時的財政收支劃分法（財劃法）修正案，目前進入立法院長協商階段，我們要再次提醒，修法切忌畫錯重點，以免徒勞無功。

立院在野黨黨團及立委勇於提案修法，行政院卻表示現行財劃法「已經是最好的」，凸顯行政及立法部門在修法上各有盤算與立場。中央以「均權」爲掩護，卻藉「集權又集錢」來箝制地方；地方也毫無顧忌的向中央要錢，認爲是理所當然。中央與地方政府間之猜忌與內耗，當非人民之福。

在野黨所提出的版本，主要在於「做大」中央統籌分配稅款規模；其目的則是充實地方財源、改善地方財政。回顧以往，在1997年修憲凍省這個歷史事件下，將原屬省稅及直轄市稅的營業稅改爲國稅，侵犯到省及直轄市的稅收權益，促使中央扮演該有角色，將其增加的財源，必須合理分配給直轄市及省屬各縣市。然而中央只將營業稅收的40％拿出來統籌分配，雖也加上一些其他稅收，仍然是中央佔了地方便宜，留下許多後遺症。

在凍省或省虛級化之前，中央與地方政府的歲入分配比例，長期維持在6比4的局面，歲出分配比率亦然；然在凍省之後，歲入分配比例已經演變到7.5比2.5的局面。雖然經過中央再分配後，中央與地方政府間之歲出比例，大致仍能維持在6比4；問題是中央掌握資源分配的全權，故而地方普遍怪罪中央集權又集錢，其實並不冤枉。

且從財政統計數字可知，中央集錢的現象日益嚴重，主要出在各項稅收的劃分上。由財劃法第8條可知，將一些具成長潛力的稅，例如所得稅、營業稅、證交稅等，劃歸中央；然而該法第12條則將一些不具成長性的稅，例如財產稅及印花稅、娛樂稅等小稅，劃歸地方。制度安排造成地方財政體質不佳，故由統計年報可知，地方政府稅收佔總稅收的比率在持續惡化中。以2023年爲例，地方政府專屬稅收只約佔全國總稅收的10.6％；亦即中央政府握有總稅收的近90％。然後再經由中央主導，設定遊戲規則，將部分稅收分配給地方，包括統籌配稅款及補助款。故從事後來看，好像中央沒有過度集錢，然由分配過程可知，則是十足的集權又集錢。

近年來，屬於地方政府自己徵得的自籌財源比率，直轄市政府平均約50％，縣市政府平均不到30％，其餘則仰賴中央統籌分配稅款及補助款收入。由此可見，中央有如大家長，幾乎掌控地方的生存權，豈有地方自治、財政自主可言。正本清源之道，各方應該將財劃法的修法重點調正，應置於中央與地方的職能與對應財源的合理劃分與分配上，健全地方財政體質，強化誘因機制，促其自立自強，而非一意強調統籌分配稅款「將餅做大」。

進言之，地方稅法通則自2002年實施以來，爲何無法發揮應有功效，實乃有中央統籌分配稅款及補助款大幅融通地方支出所致，故而降低地方開徵新稅的誘因。地方政府也往往抱持「吃大鍋飯」的心態，習慣向中央要錢，實乃現行制度下的自利行爲。故而一個缺乏公平與效率的財政收支劃分制度，必須做根本修正，職能與財源應有更緊密的對應關係，不能只在統籌分配稅款上打轉。

爲期健全整體財政制度，自當應好好修訂財劃法，尤其是強化稅收分成制度，纔是建立中央與地方夥伴關係的良藥。然而財政部始終不贊同稅收分成，尤其是對當地上繳的營所稅收，認爲會助長水平分配不均現象。此表面上是替經濟弱勢的縣市打抱不平，卻是一個冠冕堂皇的理由；其真正用意卻在維護自身的利益，不願意將「金雞母」拿出來與地方分享。

其實，縱使擴大中央統籌分配稅款的規模，中央仍能高度主導分配；相對的，稅分成制的加強，則會使中央對財政掌控受到衝撞，在分錢的遊戲規則下，直接限縮中央集權。因此，若能強化經由部分國稅（例如營所稅）之稅收分成制度，方能矯正稅收倒向中央之不正常現象。進而使長期以來地方稅收成長低於GDP成長，而中央稅收成長卻遠高於GDP成長之現象，得以適當改善，這纔是改進地方財政困窘，紓解長期仰賴中央鼻息的關鍵。

因此，若是財劃法的修正，將全部重心置於中央統籌分配稅款之擴大上，實屬偏離甚至畫錯了重點，必須勇於適度調整。同時更應強化主要國稅在地方徵得的直接分成，將地方財政體質弄好。至於經濟發展條件與自然環境太弱，實在很難自發創造與擴大稅基的縣市，仍須仰賴中央公平、有效率的補助。果能如此，將是朝向健全國家財政體質的方向邁進。