黃奎博/「烽火外交」再起?新形態兩岸外交戰

▲蔡英文執政的3年多,我國的邦交數已經從22減至17,比例高達23%。(圖/攝影中心攝)

黃奎博/國立政治大學國際事務學院院長外交副教授

路透社報導,前一陣子主動說要在一百天內重新檢討與我國外交關係索羅門羣島(Solomon Islands),其內閣似乎快要做出決定了,而且可能對我國不利。民進黨政府外交高層這幾天正好不在臺灣,使得這個新聞真實性似又增添了幾分。

蔡英文執政的3年多,我國的邦交數已經從22減至17,比例高達23%;這樣高的斷交比例,自1980年代後期李登輝政府起算的話,恐怕只有陳水扁執政時期差可比擬。

本文不擬討論因爲兩岸關係惡化而導致我國邦交國數字大減,甚至礙及我國在國際場域彰顯主權等事,而是希望點出一個可能但無法完全證實新形態兩岸外交戰,亦即北京當局對我國的「烽火外交」。

歷史已經證明,陳水扁的「烽火外交」失敗了。扁的8年任期期間,我國丟了9個邦交國。(圖/記者李毓康攝)

「烽火外交」原本是陳水扁在擔任中華民國總統第一個任期內的用語,希望利用策略性的點燃邦交戰烽火(利用金錢外交進行外交佯攻),讓中共官員必須在某些特定國家增加承諾以求滅火(避免該外國政府承認中華民國),損耗中共外交資源,但我國在少數較有把握的國家卻不一定只求點燃烽火,而會適時奮力一擊,試圖在兩岸外交戰中贏回一局。

歷史已經證明,陳水扁及其總軍師邱義仁的「烽火外交」失敗了。在陳水扁的8年任期,我國丟了9個邦交國(包括中美洲富國哥斯大黎加),只搶回3個小島國。

至於何謂北京當局對我國的「烽火外交」?當馬英九政府與北京當局「外交休兵」(不互爭邦交)的默契不復存在,我國的某些邦交國原本就已有點鬆動。家大業大的北京當局爲了降低中華民國的主權地位、鞏固其代表「中國」的主張,並拉下蔡英文及民進黨的執政聲勢,會利用各式外交資源或影響力,引誘我國的邦交國或增進彼此的政治關係(點燃烽火)或適時與其建交。此時我外交部門爲了維護邦交,必須耗費額外資源、疲於奔命以求滅火,又往往很難掌握到底哪些邦交國會真的斷交。

▲所謂北京當局的「烽火外交」並非不可能。即使沒有這個名詞,北京當局的涉臺外交仍在一定程度上呼應了它的內容。(圖/大陸外交部)

前述的北京版「烽火外交」還有對我國不利的連帶效應。一旦北京當局在我國的某些邦交國「點燃烽火」,某些沒有被列爲北京當局外交主攻或佯攻對象的國家,不僅可能會自動湊過去探詢北京當局的意願,甚至可能會故意放消息考慮與中華人民共和國建交(等於幫北京當局點燃烽火),藉以獲得蔡英文政府更多「關愛的眼神」,拿到更多的資源。

所謂北京當局的「烽火外交」並非不可能。即使沒有這個名詞,北京當局的涉臺外交仍在一定程度上呼應了它的內容。

正因爲如此,民進黨政府的外交預算在這3年逐漸攀升(從240億元到265億元),機密預算則增加了十幾億元。合理的推論是,外交前線吃緊,需要更多的銀彈資源以用在邦交國和重要國家如美國之上。這難道不是北京當局對臺「烽火外交」所欲達成的目標之一嗎?

邦交國是彰顯中華民國主權的最重要來源之一。面臨着北京當局可能的「烽火外交」策略,蔡英文政府只能被動應戰,四處增加外交承諾以求滅火,卻不知到底哪把火會真正燒了起來。眼看我國的外交工作有很大一部分又回到過去兩岸邦交鬥爭老路,真是可惜又可嘆。

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