漸進式延遲退休：可考慮科學調整法定退休年齡
（原標題：評論丨漸進式延遲退休：可考慮科學調整法定退休年齡）
董登新（武漢科技大學金融證券研究所所長、教授，中國養老金融50人論壇核心成員）
《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出了“實施漸進式延遲法定退休年齡”的規劃目標。五年前，“十三五”規劃建議明確提出：“出臺漸進式延遲退休年齡政策”，從五年前“出臺政策”到今天“實施政策”，這是一個從決策到實施的過程。
隨着人口平均壽命的不斷延長，人口老齡化已成爲一個全球性話題，它涉及到養老負擔的“代際均衡”，與此緊密相關的另一個問題是：如何科學地調整法定退休年齡？退休早晚，這不僅關係到養老金收支平衡，而且也關係到養老負擔的代際均衡。
中外各國法定退休年齡現狀
1935年，美國《社會保障法》頒佈，它首次將美國男女法定退休年齡界定爲65週歲。1983年，美國修訂《社會保障法》，首次決定將男女法定退休年齡從65歲提高至67歲，並且分兩步走：第一步從2003年至2009年，將男女法定退休年齡從65歲延長至66週歲；第二步再從2021年至2027年，將男女法定退休年齡從66歲延長至67歲。
1951年，《中華人民共和國勞動保險條例》頒佈，它首次將中國男女職工法定退休年齡界定爲：女性特種工45歲，男性特種工55歲，女工人50歲，女幹部55歲，男性60歲。這一退休年齡標準一直使用至今。
隨着世界各國人均壽命不斷延長，老年撫養比正在快速提高。老年撫養比負擔不斷加重，正是世界各國不斷延長法定退休年齡的主要原因。按OECD標準測算，2020年OECD國家的平均老年撫養比估計爲31%，1980年這一指標爲20%，2060年估計爲58%。事實上，延長退休年齡已成爲世界大趨勢，其共同特徵主要有三個：第一，男女退休年齡正在走向統一；第二，男女退休年齡正在向65歲以上延長；第三，有獎懲機制的彈性退休制度開始變得更流行。
根據2019年OECD養老金統計報告顯示，在36個OECD國家中，男女正常退休年齡平均值爲64歲。目前在OECD國家中，已有不少國家立法將男女法定退休年齡延長至67歲及以上。
日本是世界上最早踐行“終身僱用制”理念的國家。正是因爲世界各國不斷地延長法定退休年齡，才使得“終身僱用制”的構想可能變成社會現實。此外，美國、法國等發達國家也頒佈了禁止僱主強制要求僱員退休的法律規定，以此保障“終身僱用制”的推行。
有獎懲機制的彈性退休制度
法定退休年齡是專屬於基本養老保險的一個法律概念。一般地，參保人辦理正常退休手續、領取全額退休金，必須同時滿足兩個基本條件：一是達到法定正常退休年齡；二是達到繳費年限正常要求。這既是領取全額退休金的最低門檻標準，也是一種“多繳多得、長繳多得”的激勵機制。
在美國，養老保險參保人要想正常退休、領取全額退休金，必須同時滿足兩個基本條件：第一，參保人必須達到現行法定退休年齡66週歲；第二，參保人繳費年限至少達到35年。否則，無法獲得全額退休金。
不過，美國實行彈性退休制度，允許提前退休或推遲退休，並同時設定了提前退休的“懲罰標準”，以及推遲退休的“獎勵標準”。
美國基本養老保險參保人提前退休，也設有兩個門檻條件：第一，參保人必須年滿62週歲；第二，參保人繳納社保稅至少已獲得40個積分（理論上相當於繳費滿10年）。如果年滿62歲立即退休，其退休金將在66歲正常退休金的基礎上扣減30%。
不過，按照美國基本養老保險退休金計算公式，如果參保人繳費只有10年就提前退休，那麼，將個人指數化年收入十年加總，先除以35年，再除以12個月，如此計算出來的終身“指數化月平均收入”就會被嚴重攤薄，最終退休金給付就會少得可憐。
在制度設計上，美國鼓勵自願推遲退休。也就是說，當參保人達到法定正常退休年齡時，不辦理退休手續、不領取退休金，而是要繼續工作，則僱主不得強制要求僱員退休，而且推遲退休還有獎勵。
目前，國內延退方案主要有兩類主張：一類是多數派，他們主張應該同步延長男女法定退休年齡，最終再逐漸統一男女退休年齡。另一類，則是少數派，他們主張應該優先統一男女退休年齡至60歲，然後，再逐步提高男女退休年齡。我便是後一類觀點的主要倡導者。
很顯然，前一種主張，在現實中操作難度大，阻力更大。作爲多數派，比較典型的延遲退休方案是2015年年底《人口與勞動綠皮書》中的相關建議，從2018年開始實施延遲退休，女性退休年齡每3年延遲1歲，男性退休年齡每6年延遲1歲，直至2045年同時達到65歲。
在這一方案中，至少存在兩大難題很難解決：第一，目前女性退休年齡檔次太多，差距太大，比方，女性特種工45歲退休，女農民60歲退休，二者相差15歲。很顯然，如果我們同步延遲男女退休年齡，這意味着仍將繼續維持這一制度的“不公平性”。第二，如果同步延長男女退休年齡，那麼，當男性退休年齡從60歲延長至61歲時，女農民是否也應從60歲同步延長至61歲？很顯然，這對女農民是不公平的；或者女農民退休年齡暫時維持不動，等待城鎮女工人先將退休年齡從55歲延長至60歲後，女農民再和女工人一起繼續延長退休年齡，如果這樣做，又不符合同步延長男女退休年齡的政策安排。
由此可見，優先同步延長男女退休年齡、最終再過渡到統一男女退休年齡的政策主張，不僅操作複雜、難度大，而且政策阻力會更大。
與此相反，考慮優先統一男女退休年齡的政策主張，操作簡單，老百姓易於理解，易於接受，改革阻力小。不僅如此，它還會產生更爲重要的社會效應及政策效果。
首先，如果優先將男女退休年齡統一至60週歲，既能儘快消除對不同職業女性退休年齡的制度歧視，又能消除男女退休年齡的性別歧視。這是制度統一與制度公平的客觀要求。
其次，如果優先將男女退休年齡統一至60週歲，至少可以節約數千萬的女性勞動力，這既可對衝人口老齡化帶來的勞動力供給總量的減少，又能客觀上延長社保繳費時間，有利於社保負擔的代際均衡，減輕後代社保繳費壓力。
最後，如果優先將男女退休年齡統一至60歲，至少可以爲我國社區服務及養老服務輸送5000萬左右的家政工人及專業護理，同時有利於緩解我國養老服務人才需求的巨大缺口。
應優先統一男女退休年齡
大家知道，我國現行基本養老保險制度區分爲兩種類型：一是職工基本養老保險制度；二是城鄉居民基本養老保險制度。前者覆蓋企業、機關、事業單位職工及城鎮靈活就業人員；後者覆蓋對象是年滿16週歲、不在讀（或非全日制學校）、未參加職工基本養老保險的城鄉居民。兩個制度相互補充，共同實行了我國基本養老保險制度“全覆蓋”。
目前我國城鎮男女退休年齡差距明顯過大，女性特種工45歲，女工人50歲，男性60歲，城鎮女工人退休普遍太早，而我國女性的平均壽命卻比男性長4.4歲，因此，中國退休年齡改革，當務之急，應該是首先將男女退休年齡統一至60歲，然後再進一步延長。這既有利於制度的統一與公平，也是最符合中國國情的改革路徑。
事實上，我國統一男女退休年齡，已具備了較好的制度基礎。首先，我國已將城鄉居民基本養老保險參保人的法定退休年齡（領取養老保險年齡）統一至男女60週歲，這一步改革非常順利。2009年我國建立新型農村養老保險制度，正式將男女農民法定退休年齡統一至60歲；2011年我國建立城鎮居民基本養老保險制度，正式將城鎮居民男女退休年齡統一至60歲。
截至2019年底，我國城鄉居民基本養老保險參保人數53266萬人，其中，實際領取待遇人數16032萬人。也就是說，目前我國5.33億城鄉居民（不論男女）的法定退休年齡均已統一爲60歲，這是我國基本養老保險最大的參保人羣。
其次，現在可將機關、事業單位全體女職工及企業女幹部的法定退休年齡統一至60歲，主要涉及機關、事業單位全體女職工，大約3000萬人，以及企業女幹部。
事實上，早在2015年2月16日，中共中央組織部、人社部聯合發佈《關於機關事業單位縣處級女幹部和具有高級職稱的女性專業技術人員退休年齡問題的通知》，通知規定：自2015年3月1日起，黨政機關、人民團體中的正、副縣處級及相應職務層次的女幹部，事業單位中擔任黨務、行政管理工作的相當於正、副處級的女幹部和具有高級職稱的女性專業技術人員，年滿60週歲退休。不過，她們也可以在年滿55歲時自願退休。
爲此，建議我國應該優先將男女退休年齡統一至60歲，並同步設置有獎懲機制的彈性退休制度，它是改革阻力最小且最具有可操作性的退休制度改革方案。