商業週刊／借鏡公投大國瑞士 臺灣爲何衝突連連？
▲瑞士公投開票，並非由公務員負責計票作業，而是一般公民。（圖／商業週刊／攝影李鬱怡）
圖、文／李鬱怡
距離臺灣近1萬公里的瑞士，9月下旬舉行今年最後一場公投。
記者來到瑞士蘇黎世火車站地下層，這是蘇黎世當地9個投票所其中之一。
跟臺灣的選舉日比較，排隊人龍並不長，因爲9成以上民衆已透過通訊投票表明立場，只有不到一成的人，會親自到投票所投票。
「我們預期，只要投下贊成票的人超過3成，就是勝利了！」瑞士綠黨副主席施密特（Adrian Schmidt）表示。
當天公投開票結果，贊成「公平食物」提案的選民有3成8，反對的有6成1，得票結果比施密特預期的更好。
這裡，公民決策是日常打獵執照、食物來源都能投
瑞士一年平均有4次公投，每次公投，從國家到地方，約有大小15個不同議題待決，被稱爲「世上最愛公投的國家」。大至是否加入歐洲聯盟，小到某個村裡要不要繼續一個預算、要不要限縮打獵執照額度這類地方事務，都在公投範圍。瑞士是真正將「公民參與公共決策」視爲日常的國家。
瑞士綠黨提出公平食物全國性公投案，從2014年開始倡議，要求聯邦政府訂定食物供應標準，必須符合人道、環保、不壓榨勞工等準則，歷經近4年的努力才走到公投。
爲什麼在許多國家，公民投票是社會衝突的引爆點，但在瑞士卻是社會形成共識的基礎？從提案到投票的過程，可以一窺端倪。
在公投前，綠黨走過以下程序，這也是任何一個瑞士憲政層級創制公投案必經程序（編按：創制公投意即人民取代議會，直接以投票建立法規）。
第一階段「提案」。在18個月之間向公衆說明理念，在期限內取得10萬具有選舉資格的選民連署，好讓聯邦政府審議通過提案公告。提案審查標準則是要釐清議題是否有清楚的定義，例如到底是要修法？還是要解決某項需求？以確保不會有議題定義不清，數個議題混雜在一個提案的情況。另一項標準則是不能違反普世價值與人權。
第二階段，啓動公投準備。這個階段，除了確認連署名冊資料的正確性，立法與行政機構也有一年到一年半的時間表明立場，如果反對，必須提出相對應的提案（an alternative counter proposal）。
像是公平食物一案，如果通過，可以預期的，雖然有諸多好處，但也會帶來食物價格上漲，以及進口食物管理的挑戰，更可能與國際協議衝突，瑞士政府明確反對，提議以更清楚的食物標示取代全面禁止；除了提案的綠黨，國會其他三個主要政黨卻明確反對。
隨即立場相反的兩方在媒體、街頭、國會與網路將展開歷時超過一年的論戰攻防。最後決定是握在選民手上的，正反兩方都必須爭取最多選民支持。
而也就在辯論攻防期間，公平食物的民調支持率，從最高6成下滑到最低2成多，然後又往上攀升。
第三階段，就是真正的公投對決。通常在公投截止日之前3周到6周，瑞士公民會收到選票和公投手冊，詳細載明所有議案正反論述，做爲公民投票參考依據。有意投票者，須在公投截止前把選票寄回，選務機關則在最後投票日計算出公投結果。
瑞士涉及全國的創制案要從提案走到公投，平均要花上70個月的時間，而社會共識，就在這三階段反覆溝通、辯論之中逐步建立起來。也就在這期間，其實各方都對於投票結果有了預估。由於許多機構提出創制公投案並不是爲了一定要通過法案，而是爲了引發社會重視與討論，所以綠黨纔會認爲公平食物案，「超過3成就是勝利！」
投票前辯論一年多管齊下，逼對立方溝通瑞士公投的執行過程，跟在臺灣有很多差異。舉例來說，在第一階段，「公投提案審議」，在臺灣主要政黨缺乏互信基礎情況下，根本難以實施。第二階段，提案立場相反各方歷時超過一年的辯論交鋒，這次在臺灣年底的公投也將很難見到。
一來，爲免衍生政治爭議，官方不會在選舉文書上表明政策立場。二來，臺灣爲趕上年底公投列車，預期中選會公告通過連署的公投案，到投票日之間只有40天，儘管形式上規定中選會必須進行公聽會與電視辯論，卻很難期待辯論的深度，能有助選民對於年底公投涉及的同性婚姻、東奧正名等爭議，建立足夠的瞭解。加上公投與大選綁一起，民進黨立委尤美女十分擔心，選舉激情將模糊公投議題焦點。也許，臺灣直接公投制度缺少的，正是瑞士直接民主體系設計中，強迫政黨與民間，以及各個對立方之間，必須直接面對面溝通的機制。
舉例來說，除創制公投外，瑞士公民也可依法執行復決權。從中央到地方，凡是議會通過的法案，在100天內，若有人可取得超過五萬份的連署反對，公投程序便會自動啓動。
「這使得國會與地方議會立法時，必須廣納各方意見，不能忽略少數。」對於直接民主十分熟悉的資深新聞工作者考夫曼（Bruno Kaufmann）解釋。
爲避免公投流於意氣用事，瑞士公視體系包括公共電視SRG臺、SRF廣播等更扮演政策辯論與溝通平臺。
在瑞士，每人每年要付超過新臺幣1萬元支持公視體系，且「不能不繳費」。公視強迫收費也是公投結果。
歷經百年演進，相對完善的直接民主體系，讓瑞士有理性公民社會的美譽，舉例來說，2016年公投否決了政府必須給每個公民「最低收入」法案，若法案通過，依成年與否，每個瑞士公民每月會多出新臺幣6萬到8萬元收入，但由於沒有可持續的財政方案支持，最後瑞士公民並不埋單。
然而，如果因此就以爲瑞士的直接民主制度完美，那就誤會大了。
瑞士公投啓示：能否理性對話關鍵在制度
在臺灣，我們擔心公投會有偏見、情緒凌駕理性狀況，在瑞士也曾發生。如瑞士1971年才通過「女性投票權」公投，是歐洲最晚給予女性投票權的國家。而在2009年，瑞士也曾通過反對新建伊斯蘭教宣禮塔的公投案，但因明顯違反憲法宗教自由與國際協約，迫使國會須站出來執行否決權。
儘管早在2004年，臺灣就已啓動首次公投，但過去由於連署成案或投票通過門檻過高，只有主要政黨纔有能力發動公投，而過去六個公投案，即使贊成票佔了9成的案子，仍沒跨過通過門檻。也因此，被稱爲鳥籠公投。
但在2017年底公投法修正之後，提案、連署與通過門檻都往下修，民間團體不一定要透過主要政黨，自己就有公投提案能力。鳥籠被打開後，去年至今，共有37個公投提案出現，目前有9個案件有機會跨過法定連署門檻，正式成案。公投提案數量，比過去10年還多。 然而，也因爲今年底即將舉行公投案涉及諸多爭議，究竟會展開理性對話，還是淪爲政黨對立的政治工具，產生更多衝突，是臺灣公民社會成熟與否的重要指標。
對此，中央研究院法律研究所副研究員蘇彥圖則認爲，人們能否針對公投案展開理性對話，與體系設計是否完善有關。
「公投可以爲善，也可以爲惡；取決機制設計是鼓勵對立，還是鼓勵對話。好的公投機制要設法降低公衆決策錯誤的風險。」蘇彥圖指出，機制設計是菁英不可迴避的責任。
而民主的成熟，無法一蹴可幾，必須從錯中學習、持續修正公投制度缺失、擴大理性對話空間，隨着時間，臺灣也會往更理性的公民社會邁進。
【延伸閱讀】瑞士防衝突，規定公投與大選脫鉤
█ 瑞士公投比較項目．歷史：源自19世紀，有逾百年曆史．舉辦頻率： 1) 目前1年有4次公投，1次約15個議題（次數較頻繁，且不綁大選）2) 在國會議員選舉時，不辦國家層級議題公投．成案機率：1) 國家級創制公投案從提案到連署要花70個月以上2) 僅1/10創制提案可順利成案．行使範圍：從憲法、國家法律、公共政策與地方預算，公民行使創制與複決權範圍極廣（行使範圍擴及憲法）．功能定位：公民共同決策．溝通機制：1) 期間政策辯論在媒體、議會與街頭等進行2) 制度設計強迫對立方必須對話（利益衝突溝通機制較強）
█ 臺灣公投比較項目．歷史：2004年首次舉辦．舉辦頻率：1) 4年舉辦1次2) 公投綁大選 ．成案機率：1) 提案到投票需時約1年2) 去年公投法修正後有37個提案，目前有9個公投案有機會跨過連署門檻（爲趕上年底大選，公投提案數量大增）．行使範圍：1) 法律的複決、立法原則創制、政策的創制與複決2) 限制不可對憲法與預算提出公投．功能定位：彌補代議政治缺陷．溝通機制：此次中選會只有約40天舉行公聽會與電視辯論
整理：李鬱怡
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