吳奇修：奮力譜寫“十四五”財政支農工作新篇章
2021年是“十四五”開局之年，也是全面推進鄉村振興的開局之年。謀劃未來一個時期的財政支農政策,做好當前和今後一段時期的財政支農工作，責任重大、使命光榮。各級財政部門要堅定不移以習近平新時代中國特色社會主義思想爲指導，進一步提高政治站位，認真貫徹“五位一體”總體佈局、“四個全面”戰略佈局和創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，按照穩中求進工作總基調，深入推進農業供給側結構性改革，加大農村改革力度，支持促進農業高質高效、鄉村宜居宜業、農民富裕富足，爲全面建設社會主義現代化國家開好局、起好步提供有力支撐。
（一）管好用好中央財政銜接推進鄉村振興補助資金。按照中央關於實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的精神，財政部將中央財政專項扶貧資金更改爲“中央財政銜接推進鄉村振興補助資金”（以下簡稱銜接資金）。2021年預算安排銜接資金1561億元，比上年增加100億元。
財政部堅持目標導向和問題導向，研究制定了銜接資金管理辦法，在延續脫貧攻堅期內壓實責任、績效管理等行之有效做法的同時，積極順應形勢變化，圍繞新任務進行了調整優化。在資金用途上，分爲支持鞏固拓展脫貧攻堅成果、銜接推進鄉村振興以及其他相關支出3類。既考慮了鞏固銜接各項工作的需要，與時俱進拓展資金用途，又做到與其他財政資金的用途相區別。在資金分配上，考慮過渡期的任務和特點，簡化因素，明確權重，並向國家鄉村振興重點幫扶縣及新疆、西藏傾斜。在資金管理上，延續審批權限下放到縣級，進一步賦予縣級更大的自主權，因地制宜推動脫貧村與非貧困村均衡發展。
2021年是銜接資金使用管理的第一年。要把產業發展放在優先位置，逐步提高用於產業發展的資金佔比。要統籌考慮產業發展的全鏈條、各環節，發揮優勢，補齊短板，全面提升脫貧地區產業發展水平。各級財政部門要根據鞏固銜接任務需要及財力情況，每年預算安排一定規模的本級銜接資金，保持投入力度總體穩定。要抓緊制定本級銜接資金管理辦法，確保縣級可操作可執行。
（二）明確脫貧縣統籌整合涉農資金政策。“十三五”期間，財政部牽頭推進貧困縣統籌整合涉農資金試點工作，增強了貧困縣自主安排資金支持實施扶貧項目的能力，爲集中資源打贏脫貧攻堅戰提供了有力支撐。在研究過渡期政策時，按照中央有關精神，過渡期內前3年，繼續在832個脫貧縣實施整合試點政策，以後調整至國家鄉村振興重點幫扶縣。脫貧縣統籌整合涉農資金的政策要求延續了《國務院辦公廳關於支持貧困縣開展統籌整合使用財政涉農資金試點的意見》的主要精神，並作了一些調整優化。
一是突出整合資金安排使用重點。支持脫貧縣根據鞏固拓展脫貧攻堅成果和鄉村振興的需要，按規定將納入整合範圍的16大項資金用於農業生產發展和農村基礎設施類項目，在整合資金範圍內打通，統籌安排使用，並將支持產業發展擺在優先位置。
二是明確對脫貧縣傾斜支持的要求。原則上納入整合試點範圍各項中央財政涉農資金用於832個脫貧縣的總體增幅不低於每項資金的平均增幅，或確保當年安排脫貧縣的資金縣均投入規模不低於其他縣的縣均投入規模。
加強“十四五”財政支農重大政策的謀劃部署
（一）實施新一輪漁業發展支持政策。習近平總書記高度重視漁業高質量發展。2021年是新一輪漁業發展支持政策實施的第一年,要切實貫徹好、實施好、宣傳好漁業發展相關支持政策，確保新舊政策有序銜接、平穩過渡，有效發揮新一輪漁業發展支持政策效能。要落實工作責任。根據相關文件精神，抓緊制定具體實施方案，明確基本思路、資金使用重點和具體安排、目標任務和預期效果等。要加強監督檢查。加強對漁業發展支持政策實施工作的分類指導和監督檢查，把實施方案明確的目標任務作爲監督考覈的重要依據，及時發現問題、完善政策。
（二）實施新一輪農機購置補貼政策。習近平總書記指出，要大力推進農業機械化、智能化，給農業現代化插上科技的翅膀。2021年中央財政加大投入力度，新增20億元農機購置補貼資金，年度資金規模達到190億元。2021年，支持重點方面着力突出穩產保供；補貼資質方面着力突出農機科技自主創新，大力推廣使用具有自主知識產權的國產北斗智能終端設備。
以種子和耕地爲抓手，解決糧食安全問題
（一）支持種業振興。習近平總書記多次就種子問題作出重要指示批示，強調要下決心把民族種業搞上去，從源頭上保障國家糧食安全。要聚焦薄弱環節，着力打通堵點，確保中國糧主要用“中國種”。一是支持國家種業園創建，着力培育種業龍頭企業。2021年中央財政共支持新增創建10個以種業爲主導產業的國家現代農業產業園。二是支持開展農業種質資源普查保護。2021年在全國範圍內支持開展農作物、畜禽、水產種質資源普查和強化種質資源保護等工作，並會同農業農村部等有關部門，積極推動中央與地方、政府部門與科研機構及企業同向發力，共同推進種質資源普查保護相關工作。
（二）系統施策加強耕地保護提升。近年來，中央財政出臺了一系列支持耕地保護政策，2021年對已有政策進行了優化和完善，下大力氣解決好耕地問題。
一是支持擴大高標準農田建設面積。習近平總書記在2020年中央農村工作會議上強調，“要建設高標準農田，真正實現旱澇保收、高產穩產”。《中共中央 國務院關於全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》（以下簡稱2021年中央一號文件）明確2021年要建設1億畝高標準農田。2021年中央財政安排農田建設補助資金782.8億元，比上年增長12.7%。同時，支持地方積極拓寬一般債券、土地出讓收益等多元化投入渠道，爲建設好高標準農田提供堅實的資金保障。
高標準農田建設要適應當前發展階段，項目內容要與當地農業資源條件、農業生產方式轉型升級方向相適應，也要和經濟發展階段、財政收支形勢相適應。在當前建設任務重、財政收支緊平衡的形勢下，要全面規劃、分步實施、突出重點，集中用好寶貴的財政資金。同時要適應管理新要求，提前謀劃項目，加快資金支出進度，儘早發揮直達機制成效，發揮高標準農田的經濟效益、社會效益。
二是支持擴大東北黑土地保護面積。黨中央、國務院高度重視東北黑土地保護。習近平總書記2020年在吉林考察時強調，“一定要採取有效措施，保護好黑土地這一‘耕地中的大熊貓’”。2021年中央一號文件提出“實施國家黑土地保護工程，推廣保護性耕作模式”。爲貫徹落實習近平總書記重要指示精神，中央財政資金新增12億元，年度資金規模達到28億元，增幅達到75%，支持將黑土地保護性耕作實施面積由2020年的4000萬畝擴大到7000萬畝。
“十四五”時期將聚焦83個重點縣全面實施黑土地保護綜合性措施，推進項目和資金統籌使用，持續完善黑土地保護政策機制。東北相關省份要根據《東北黑土地保護規劃綱要（2017―2030年）》，全面實施保護性耕作、秸稈還田等農機農藝措施，推進集中連片治理。要引導農民羣衆、村集體經濟組織等參與黑土地保護，將黑土地保護措施和責任落實到具體地塊和實施主體。
支持農業高質量發展，促進暢通城鄉經濟循環
（一）支持農業產業融合發展。按照2021年中央一號文件有關要求，中央財政繼續統籌推進國家現代農業產業園、農業產業強鎮、優勢特色產業集羣等農業產業融合發展項目建設。2021年中央財政共支持新創建50個國家現代農業產業園、50個優勢特色產業集羣、298個農業產業強鎮。一要在鞏固已有工作成效的基礎上，加強有益經驗和有效做法的總結推廣，進一步提升項目實施效率和質量；二要嚴格執行中央有關政策規定和要求，在確保資金規範安全使用的前提下，主動研究探索、創新完善支持方式，進一步提升財政資金效能。
（二）支持農產品產地冷藏保鮮設施建設。2021年中央一號文件明確提出“加快實施農產品倉儲保鮮冷鏈物流設施建設工程，推進田頭小型倉儲保鮮冷鏈設施建設”。2021年中央財政進一步加大投入力度，安排80億元，比去年增加30億元，支持全面推進農產品產地冷藏保鮮設施建設工作。實施區域擴大至全國31個省份及新疆生產建設兵團、北大荒農墾集團等。在此基礎上，擇優選擇100個產業基礎好、主體積極性高、政策支持力度大的蔬菜、水果等產業重點縣支持開展整縣推進試點建設。
（三）支持開展綠色種養循環農業試點。根據2021年中央一號文件提出的“加強畜禽糞污資源化利用”要求，2021年中央財政安排27.42億元，將支持重點從前端的處理設施建設環節轉向後端的糞肥利用環節，支持開展綠色種養循環農業試點工作。聚焦畜牧大省、糧食和蔬菜主產區、生態保護重點區域，優先在京津冀協同發展、長江經濟帶、粵港澳大灣區、黃河流域、東北黑土地、生物多樣性保護等重點地區開展試點。
支持鄉村綠色發展，補上農業農村生態文明建設短板
（一）支持補上農村改廁短板。廁所問題不是小事情，要堅持因地制宜，努力補齊這塊影響羣衆生活品質的短板。一要準確領會中央精神和部署要求。要提高思想認識，堅持盡力而爲、量力而行，從當地經濟發展水平、財政可持續投入能力出發，確保因地制宜、可持續、切實管用。二要做好基礎工作。按照“省負總責、縣抓落實”的要求，強化農村廁所革命等農村人居環境整治工作的投入保障。要會同有關部門綜合考慮相關情況，釐清政府、村集體、村民責任，科學確定補助標準，及時糾正改廁工作中的偏差。三要注重發揮農民羣衆主體作用。改廁是一項重要的業務工作，更是一項羣衆工作。農民羣衆是改廁的參與者、受益者，要堅持不懈踐行黨的羣衆路線、樹立羣衆觀點，做好政策宣傳引導。
（二）支持補上河道、水庫治理短板。“十四五”時期，中央財政將聚焦流域面積200―3000平方公里的中小河流治理、小型水庫除險加固和山洪災害防治，支持各地提升防汛抗旱能力。中小河流治理方面，“十四五”期間，中央財政預計將安排水利發展資金超過1000億元，支持各地完成約8萬公里的中小河流治理。各省級財政部門要會同水利部門，按照整體性規劃、全流域推進、分階段實施的思路，抓緊完善項目方案，加快前期工作。小型水庫除險加固和維修養護方面，貫徹落實國務院常務會議精神，中央財政進一步加大了投入和政策支持力度。“十四五”期間，將通過優化水利發展資金存量，積極安排部分增量，投入除險加固和維修養護補助資金245億元。同時，支持各地統籌一般公共預算和債券資金履行地方支出責任，要切實用好用足中央補助資金和政策。
（三）支持補上資源環境治理短板。習近平總書記反覆強調，綠水青山就是金山銀山。爲深入貫徹落實習近平生態文明思想和習近平總書記重要講話精神，中央財政將繼續支持農業農村可持續發展。做好“連通”文章。2021年啓動水系連通第二批試點項目，並將試點名稱調整爲“水系連通及水美鄉村建設”。2021年4月初，財政部會同水利部印發試點通知，部署各地通過競爭立項推薦試點縣。做好“治理”文章。貫徹落實習近平總書記重要指示精神，中央財政將繼續支持相關省份做好地下水超採綜合治理工作。要強化各項措施的協同配合，持續推動華北地區節水壓採和內蒙古西遼河流域“量水而行”工作。做好“利用”文章。2021年繼續實施秸稈綜合利用行動，實行整縣集中推進。要結合實際，堅持農用優先、多元利用的原則，突出重點地區綜合利用。要增強市場主體活力，培育壯大一批秸稈綜合利用市場主體，探索產業模式和運行機制，穩步提高省域內秸稈綜合利用能力。
紮實推進農村綜合改革，提升鄉村治理能力水平
（一）加強農村綜合改革轉移支付管理。2021年4月，財政部修訂印發《農村綜合改革轉移支付管理辦法》。新的辦法明確對一般公共預算保障農村綜合改革情況較好、推進農村綜合改革成效較爲明顯的地區予以激勵。省級財政部門要依據修訂印發的辦法，結合各地工作實際，制定具體管理辦法報財政部備案，確保用好、管好農村綜合改革轉移支付資金。
（二）抓好農村綜合改革試點試驗。
紮實開展田園綜合體建設試點。建設過程中，堅持以農爲本。準確把握田園綜合體發展定位和功能作用，以“望得見山，看得見水，記得住鄉愁”爲基本要求，保持田園風光，尊重自然格局，推進農業農村生態功能產業化。堅持市場運作。充分發揮市場在農業農村生態資源配置中的決定性作用，推動生態資源價值有效轉化，形成可持續運行的田園綜合體推廣模式。堅持探索創新。探索形成推動鄉村振興的人才、土地、資金、產業政策體系，探索在政府引導下形成社會資本與村集體合作共贏模式。及時總結推廣典型案例和經驗做法，以點帶面形成鄉村生態振興示範效應。
積極推進農村綜合性改革試點試驗。要加強政策集成。按照推進鄉村全面振興的有關要求，堅持與時俱進，激發資源要素活力，堅持鄉村產業發展、鄉村建設和鄉村治理一體推進，着力增強改革的系統性、整體性、協同性。要注重科技支撐。加強信息技術運用，利用互聯網、大數據、人工智能等“互聯網+”方式，發展智慧農業、智慧鄉村，改善鄉村管理服務，提升鄉鎮和村爲農服務的能力。要着力創新機制，發揮先行先試優勢，着力構建鄉村產業發展、數字鄉村發展、促進農民增收、改善鄉村治理四項機制，探索形成符合實際、各具特色、行之有效、可複製推廣的鄉村振興模式。
（三）加強村級組織運轉經費保障。黨的農村基層組織是新時代鄉村全面振興的戰鬥堡壘和組織保證。要認真貫徹落實中央的決策部署，統籌財力安排，強化政策支持，加強經費監管，落實以財政投入爲主的穩定的村級組織運轉經費保障制度，夯實黨在農村的執政根基。
（四）扶持發展壯大村級集體經濟。壯大農村集體經濟，是引領農民實現共同富裕的重要途徑。要充分發揮農村基層黨組織的政治功能、組織優勢，把黨員、羣衆組織起來，有效利用各類資源資產資金，健全符合市場經濟發展要求的運行機制，因地制宜發展壯大村級集體經濟，提高村級組織服務羣衆的能力。
（五）紮實推進紅色美麗鄉村試點。2021年，中央財政繼續支持400個村莊開展紅色美麗村莊建設試點，不斷豐富黨史學習教育實踐載體，打造涵養初心使命的實物教科書。各級財政部門要高度重視，與黨史學習教育有機結合，會同組織部門嚴格把關，指導縣級科學制定試點方案，加強對試點村組織建設、資金管理、產業發展、人才培訓、政策宣傳等方面的指導，務求取得實效。
繼續建立健全鄉村振興投入保障體系
（一）強化“三農”投入保障機制。要全面促進鄉村振興，必須真刀真槍地幹，真金白銀地投。2021年，中央財政在收支形勢非常嚴峻的情況下，相關涉農資金仍增長3.7%，其中銜接資金增加100億元。地方也要持續加大“三農”投入，要堅持農業農村優先發展的總方針，把解決好“三農”問題作爲“重中之重”，按照《中國共產黨農村工作條例》有關規定和2021年中央一號文件要求，在支出上真正體現“優先保障”和“傾斜支持”，確保財政投入與全面實施鄉村振興戰略、加快農業農村現代化相適應。
（二）健全多元投入機制。近幾年的中央一號文件都強調要加快構建鄉村振興的多元投入機制。要創新財政資金投入方式。鼓勵各地因地制宜探索貸款貼息、先建後補、以獎代補等方式，發揮財政資金引導撬動作用。切實發揮全國農擔體系作用，穩步擴大政策性業務規模。要拓寬“三農”投入渠道。制定落實提高土地出讓收入用於農業農村投入比例考覈辦法。落實好土地指標跨省域調劑使用政策，將收益全部用於鞏固脫貧攻堅成果和鄉村振興。規範地方政府舉債融資行爲。要完善農業信貸擔保體系建設。切實用好中央財政補獎資金，促進農擔業務穩步發展，持續擴大在保貸款餘額和在保項目數量。強化風險防控體系建設，健全風險管理制度，不斷創新風險化解手段，切實守住風險底線。
（三）完善預算管理機制。近期，國務院印發了《關於進一步深化預算管理制度改革的意見》，要認真貫徹落實，紮實練好財政基本功，不斷提升財政支農工作的科學性、規範性、有效性。要促進資金管理提質增效。落實過緊日子的有關要求，將績效管理深度融入財政農業農村資金預算編制、執行、監督全過程，發揮績效評價“指揮棒”作用。落實好直達資金管理要求，確保相關資金直達基層、直接惠民，不斷加強項目前期儲備和預算執行，積極採取有效措施加快支出進度。要強化政府投資基金管理。目前各級政府批准設立的農業農村領域政府投資基金已經形成較大規模，要繼續着力提升政府投資基金使用效能，支持引導相關基金更好發揮創新財政資金使用、引導農業產業發展、撬動社會資本投入等作用。要狠抓資金監管和監督檢查。促進財會監督、審計監督、紀檢監督和社會監督等各類監督有機貫通、相互協調，加強對農業農村重點政策落實情況、重點項目資金使用情況的監督檢查力度，加快形成權責明確、有效制衡、齊抓共管的監管格局。（作者：財政部農業農村司司長 財政部鄉村振興領導小組辦公室主任 吳奇修）
來源：《中國財政》2021年第12期