苑守慈專欄》政府應重視地下經濟翻轉

臺灣地下經濟規模的消長，對整體經濟現況的影響不容小覷。(示意圖 達志影像/shutterstock提供)

民衆常因父母健康惡化或發生意外住院需僱用看護人力時，受到不肖外勞仲介業者以介紹合法外籍配偶的方式，推銷非法外勞，並收取比合法外勞看護高出四分之一甚至三、四倍的酬勞。而急需協助的病患家屬如聘僱這些非法看護而被查獲時，將因非法使用外籍勞工，處以15至75萬元不等的罰款。臺灣目前長照市場充斥着各式黑市外勞人力的交易，在政府未建立完整的長照體系前，對於有長期照護需求的民衆而言，此現象爲其所須面對的常態生活模式之一，而其主要肇因於市場上供需的不平衡與政府相關政策的失調。此爲一個值得我們深究的臺灣地下經濟典型範例。

摒除黑色經濟或犯罪經濟，「地下經濟」(Shadow Economy)又稱爲灰色經濟，有別於地上經濟，地下經濟爲未向政府申報登記，其經濟活動脫離政府法規約束與監察且又無需向政府納稅的人民經濟活動，並廣泛涉及生產、流通、配銷、消費等經濟環節，而其產值與收入亦並未納入GDP的經濟活動（如圖1之示意圖）。

圖1：地下經濟示意圖 (Source: cartoonmovement.com)

根據臺灣大學與成功大學合作團隊研究指出，臺灣地下經濟規模佔GDP近3成(達28％)，遠高於中國大陸的14%。臺灣地下經濟規模在1961年至2007年間有逐年下降趨勢，但自2008年佔GDP的25％又逐年提高至28％以上。而德國與奧地利學者Buehn和Schneider利用MIMIC（Multiple Indicators Multiple Causes）模型對162個國家的地下經濟規模進行估測，發現一般已開發國家地下經濟佔其GDP的比率爲10%至15%，而發展中國家的比重則爲30%至40%。德國科隆大學教授Dominik H. Enste也對工業國家於2003至2013年間地下經濟規模佔其GDP的平均比率進行估測如圖2所示，OECD先進國家地下經濟佔其GDP的比率較其他國家更低。

圖2：各國地下經濟規模佔其GDP的2003–2013平均比率(Source: 《The shadow economy in industrial countries》)

目前各國政府對於限縮地下經濟規模，多數採取將地下經濟從體制外導正至體制內的解決方式，但不成功的案例居多，如巴西、希臘等，成功的案例則有英國、德國等。舉例而言，英國在二次大戰後地下經濟的比率也曾超過25%， 後經其Office of Government Commerce 的一連串改善措施後，近年比率雖已大幅下降，每年仍約12.5%左右。

而美國則是地下經濟規模最小的國家之一， 2014年估測只有GDP的6.2%，德國圖賓根大學Friedrich Schneider教授表示此係因美國勞動市場管制較鬆且企業稅賦較低之故。而其他各國政府採行政策方向主要爲「低稅率、寬稅基、嚴徵管」，即簡化稅制、降低企業稅負、連結稅金累進稅率與通貨膨漲、配合經濟發展擴大與調整課稅的基礎（稅基）結構、提高免稅的迷你工作（mini-job）薪資上限、建置以電子金流爲支撐的經濟運行系統、長期管理與監督逃稅行爲等。然而這些政府政策的成功與否，關鍵仍在於是否以提升民生福祉爲其宗旨。

根據Robert Neuwirth所着的《Stealth of Nations》一書中指出，地下經濟 與地上經濟並非對立的，政府應由人民的「生計、生活、生態」等角度去思考政策的改革。當某些地下經濟活動成爲人民生活的部分行爲模式時，政府則應思考其產生與發展的原因。除了稅率負擔等因素外，也應從人民的生計、生活、生態去思考「需求、供給與資源分配取得的難易與效率」是否產生問題，而促使一些人民轉而從事地下經濟活動。若政府制度僵化，地下經濟的發展則是必然的結果，由地上遁入地下的經濟活動只將日漸增長。德國科隆大學教授Dominik H. Enste同時對各工業國家國地下經濟的需求與供給比率差異進行估測如圖3所示，OECD先進國家的地下經濟需求與供給比率差異較其他國家低許多。

圖3：各國地下經濟的需求與供給比率差異(Source: 《The shadow economy in industrial countries》)

回到前述長照市場充斥各種黑市外勞人力交易的需求與供給的問題，臺灣老齡人口約256萬人，以12.7％的失能率推估，約32.5萬人有長期照護的需求（新新聞）。政府目前尚未建立完整的長照體系，新舊政府仍在爭議長期照護政策「錢從哪裡來」此問題的同時，「人從哪裡來」儼然成爲一個嚴重的地下經濟問題。由於本地看護勞力收費價格相對較高，又長照看護工作相對較爲辛勞，以致願意投入者少，最後僅能仰賴廉價外籍勞工來補足長照人力的缺口。而臺灣引進外籍勞工採限額政策，且對外籍勞工有「最低基本薪資」的保障，因此「價」與「量」實際上完全受到控制而非由市場決定。

根據＜就業服務法＞第53條，外籍勞工不能要求轉換僱主。而這些勞工又要負擔龐大仲介費用，因此仲介居間的角色就有相當可觀的獲利空間。許多合法外勞看護成爲臺灣看護服務業中被剝削最爲嚴重的勞動人口，因此外勞毀約落跑事件經常發生。

依據＜就業服務法＞第58條規定，外勞落跑半年若確定未尋獲始能重新申請，面對「十個外勞落跑，只捉回來一個」如此低尋獲率的狀況，急需協助的病患家庭陷入混亂與痛苦，在求助無門下，多數家庭被迫不得不觸犯法律，在空窗期間以更高的花費聘用非法的外勞應急，更加助長外勞看護人力市場的「地下化」；再者，非法外勞酬勞比合法外勞看護高出四分之一到三、四倍，也讓外勞落跑趨向「集團化」的運作。換言之，長照看護「人從哪裡來」的需求、供給與資源分配取得難易與效率所產生的高價差與利潤的現象，致使原來廉價外勞看護引進的政府政策反卻成爲一個地下經濟問題的源頭，併成爲一個未由人民的生計、生活與生態等角度全面思考且僵化的政府政策。

最後，引用哈佛大學經濟學博士Vito Tanzi 的提醒，當地下經濟規模過大，於政府制訂政策時，許多參考的變因將無可避免地變得難以預估，然而這些變數卻是極爲重要的（如，GDP無法真實反映經濟狀況、政府估算的失業率不精確、通貨膨脹率不精確等）。

再者，倘若地下經濟與商品黑市有所關聯，政府估算的物價指數將可能低於實際物價指數，而政府在官方市場上的價格控制與定量供應所產生的商品稀有化，恐將導致商品黑市中的高昂價格（如，長照市場充斥各種黑市外勞人力的價差及利潤）。因此，筆者呼籲政府應該重視地下經濟之翻轉，並以民衆真實感受的「需求」與「供給」以及生活、生計與生態等角度去思考政府政策的改革方向。(本文作者爲政大公企中心主任苑守慈教授)