中評智庫》拜登政府對臺政策特點（胡淑慧）

拜登上臺後，延續川普時期的「以臺遏華」戰略，使一箇中國政策進一步「空心化」，同時更加註重聯合盟友干涉臺灣問題。（示意圖／達志影像）

北京聯合大學臺灣研究院副教授胡淑慧博士在中評智庫基金會主辦的《中國評論》月刊5月號發表專文《試析美國拜登政府對臺政策的動向與特點》，文章內容如下：

一、 拜登政府對臺政策的新動向

拜登上臺後，美對臺政策在總體上延續川普時期的「以臺遏華」戰略的情形下，加緊實質性提升了美臺在戰略、政治、法律、安全、軍事與經濟等領域的關係，使一箇中國政策進一步「空心化」，同時更加註重聯合盟友干涉臺灣問題。拜登政府對臺政策的新動向包括以下八個方面：

第一，強化對臺支持與安全承諾。拜登上臺後，延續川普政府將對臺「六項保證」納入一箇中國政策內容中，多次表示將依據「與臺灣關係法」、中美三個聯合公報和「六項保證」，對臺維持界定、有原則和跨黨派的支持。2021年3月，美國白宮發佈「國家安全戰略暫行指南」，明確指出將支持臺灣這個「領先的民主政體和關鍵的經濟與安全夥伴」。國務卿布林肯、國家安全事務顧問沙利文與國防部長奧斯汀均多次稱，「美國對臺安全承諾堅如磐石」。2021年拜登先後兩次在採訪中公開聲稱「協防颱灣」。是年11月，美參謀長聯席會議主席密利宣稱如中國大陸對臺動武，美軍「絕對有能力保護臺灣」。

第二，加快對臺政策「法制化」與「內政化」的步伐。拜登上臺後，美國會的親臺勢力繼續拋出一系列涉臺提案。據臺官方統計，美國第117屆國會開議短短一年，提出「友臺」議案數高達51案，超過上屆國會的32案，顯示美國會挺臺動能高漲。迄今新一屆國會的親臺勢力拋出的具有高度政治敏感性涉臺提案總計十餘項，這些涉臺提案主要分爲兩大類，一類是納入「友臺」條款的綜合性法案，諸如「2022財年國防授權法案」「2021美國創新暨競爭法案」「確保美國全球領導地位及參與法案」「2022年美國競爭法案」「2022財政綜合撥款法案」等。

另一類是爲臺灣「量身定製」的臺灣專案，依拋出提案的先後順序，包括「要求國務卿擬定策略協助臺灣重獲世界衛生組織（WHO）觀察員地位法案」「防止臺灣遭入侵法案」「臺灣升級法案」「臺灣關係強化法案」「臺灣國際團結法案」「臺灣『外交』檢討法案」「臺灣防衛法案」「臺灣和平與穩定法案」「臺灣夥伴關係法」「武裝臺灣法案」「臺灣威懾法案」等，重點聚焦美臺政治、軍事、安全關係及支持臺灣拓展「國際空間」等議題。

第三，延續上一屆政府的「印太戰略」，將臺灣納入其中。繼川普簽署「亞洲再保證倡議法案」，明確要求將臺灣納入「印太戰略」，並在提前解密的「美國印太戰略框架」中將臺灣納入「印太戰略」第一島鏈之後，拜登延續川普政府圍堵中國的「印太戰略」，將中國視爲所謂「21世紀全球最大地緣政治考驗」。其推進具體路徑：一是升級美日印澳「四方安全對話」（Quad）機制。將Quad由部長級會議升級爲首腦峰會，並由線上峰會轉爲線下峰會，且趨於常態化。沙利文將Quad機制形容爲「美國印太政策的基礎」,旨在以Quad爲依託，企圖構建所謂印太版的新「北約」。

二是積極發展同日本、韓國、澳大利亞、印度的關係，以爭取其對美國「印太戰略」的支持。三是傾力於東南亞，試圖在中國周邊構建反華包圍圈。2022年2月11日，白宮公佈拜登任內首份區域戰略報告——「印太戰略報告」，該報告把臺灣列爲共同維持印太區域和平重要區域夥伴，宣稱印太地區的挑戰主要來自中國；美國將與區域內外夥伴「維護臺海和平穩定」，「支持臺灣自衛」；在實現「加強威嚇目標」上，美國將通過發展新能力、作戰概念、軍事活動和國防工業倡議等手段，針對「包括臺灣海峽在內的軍事侵略」進行威嚇。

第四，拉高美臺高層互動頻次與層別。拜登上任後美臺高層互動突破頻仍：臺「駐美代表」蕭美琴在1979年臺美「斷交」後首次受邀參加拜登的就職典禮，並頻繁出入美國務院；副國務卿費爾南德斯和助理國務卿康達分別會見蕭美琴的照片和推文被國務院官方推特帳號發佈；美議員代表團乘坐美國海軍C-40A專機赴臺面見蔡英文，並首度進入臺「國防部」；副總統賀錦麗和臺灣地區副領導人賴清德在參加宏都拉斯總統卡蕬楚就職典禮時寒暄致意。

值得注意的是，美臺業已將接觸層別升級至「大使級」，變相開展官方往來，且或趨於常態化。2021年，美國駐WTO臨時代辦比斯比與臺「駐WTO代表」羅昌發會面；駐日本代理大使楊舟邀請臺「駐日代表」謝長廷前往大使官邸餐敘，並在推特與臉書上公佈消息與合照，創美臺「斷交」以來美國官方首度邀請臺灣「駐日代表」到官邸進行交流首例。帛琉總統抵臺訪問時美駐帛琉大使倪約翰隨行，成爲美臺「斷交」以來美駐外大使首次公開訪臺；駐法國大使館臨時代辦阿杰勒邀請臺「駐法代表」吳志中赴其官邸餐敘，臺灣媒體稱這是臺美「斷交」以來美國駐法國大使館邀請臺方代表進入官邸的首例；新任駐日本代理大使谷立言拜會臺「駐日代表」謝長廷，其後谷立言在推特上發出兩人合照，謝長廷則將兩人的合照上傳至臉書。上述行爲可能導致其他國家效仿此種模式與臺灣進行官方接觸或合作，危害不容低估。

第五，加強美臺軍事安全合作。爲達到「挺臺遏華」目的，拜登政府進一步強化與民進黨當局的軍事安全合作，民進黨當局則加緊與美軍事勾連，迎合美對其「毒蛙」戰略要求。一是美臺高層軍事安全官員增加互動交流。臺「海軍司令」劉志斌受邀赴夏威夷參加阿奎利諾接任美印太司令部司令儀式；臺陸軍司令徐衍璞上將率領小型訪問團赴美訪問；臺「海巡署長」周美伍與美國海岸防衛司令部高層進行對談。

二是延續川普政府對臺軍售常態化政策。2021年8月4日、2022年2月7日，拜登政府先後兩次宣佈對臺軍售，總金額約8.5億美元。2022年4月，美國再次宣佈向民進黨當局出售價值約9500萬美元的「愛國者」導彈技術協助項目，美對臺售武有進一步走向常態化趨勢。

三是美臺海巡合作急速升溫。雙方簽署「美臺海巡合作諒解備忘錄」，被視作美臺間準軍事合作。美臺分別設立海巡工作小組，並召開首次工作小組會議。四是美軍人員駐臺及協助臺軍訓練趨於公開化。2021年10月，蔡英文在接受美國有線電視新聞網（CNN）獨家專訪時，公然表示「有美國軍隊駐臺」。臺「國防部長」邱國正首度證實，有40名臺海軍陸戰隊員前往關島，與美軍一起訓練兩棲登陸與城鎮戰。在美軍駐臺問題上，此前美國防部多次出面否認，現在不僅默認美媒披露，而且默許民進黨當局公開。

五是美軍機艦在臺海及周邊活動頻繁。拜登上臺以來，迄今美國軍艦先後14次穿越臺灣海峽。2021年6月，美國會三名參議員首次搭乘美空軍波音C-17全球Ⅲ運輸機竄訪臺灣，以此爲突破，美軍機一再公然飛臺。

第六，提速美臺經濟科技領域合作，尤其重啓美臺「貿易暨投資框架協議」（TIFA）協商。一是美臺重構產業鏈、供應鏈，加大對大陸科技圍堵的力度。拜登上臺後，美臺先後舉辦「美臺半導體供應鏈合作圓桌論壇」「美臺半導體峰會」和第二屆「美臺經濟繁榮夥伴對話」。美臺雙方協商建立一項高層經貿對話機制——「美臺科技貿易與投資合作架構」（TTIC），規劃在半導體、5G、電動車等領域深化合作，拜登政府寄希望以此將臺灣產業納入對中國大陸的高科技打壓的軌道。

二是重啓中斷4年8個月的美臺TIFA會談。2021年6月，美臺重啓TIFA會談，成立不同項目工作小組，討論「貿易協定」「供應鏈安全」和「疫苗代工」等問題。三是鼓勵臺商對美投資，加大對美採購，臺對美貿易與投資呈現增長態勢。2021年6月，臺「政務委員」鄧振中組織153家臺灣企業、220名公司代表赴美參加「選擇美國投資高峰會」，臺參與規模再度居全球之冠。四是由美臺「雙邊體系」邁向美國主導的「多邊經貿體系」。拜登政府正加快推進建立「印太經濟框架」，新「印太經濟框架」將着重數位經濟、半導體供應鏈、以及基礎建設三大部分，臺灣是重點規劃對象。

第七，傾力支持臺灣國際參與。一是助臺「固邦」。美駐帛琉大使專程陪帛琉總統訪臺；美出面協調，爲巴拉圭提供疫苗；布林肯親上一線，呼籲聖露西亞、海地等國「抵抗中國疫苗利誘」；賀錦麗向宏都拉斯總統卡蕬楚提及宏臺「邦交」議題。以上事例均有拜登政府助臺「固邦」意味。

二是助臺提升與「非邦交國」的實質關係。①以GCTF爲依託助臺提高國際能見度，助臺提升與臺「非邦交國」的實質關係。自GCTF於2015年成立以來，業已成爲美國、日本、臺灣等爲主，吸引歐洲、東南亞乃至臺「邦交國」參與的開放性多邊對話機制，成員規模逐步擴大，議題覆蓋面廣泛。2020年12月，美國參、衆兩院透過「2021財政綜合撥款法案」專門編列300萬美元專項預算，授權美日臺舉辦GCTF活動使用。2021年全年GCTF共舉辦16場活動。②對於加強、增進或升級與臺灣關係的臺「非邦交國」予以聲援力挺。

美牽線搭橋，一度推動蓋亞那同意臺在該國設立「臺灣辦公室」，併力挺立陶宛頂住中國壓力，允許民進黨當局在該國設立「駐立陶宛臺灣代表處」。三是加大對臺灣參與國際組織及其活動的支持。①加大支持臺灣參與WHO的力度。2021年5月，布林肯發表聲明呼籲WHO支持臺灣以觀察員身分參加74屆WHA，常務副國務卿雪蔓與歐盟對外行動署秘書長桑尼諾舉行會談,雙方提及臺灣有意義參與WHO及WHA等問題。G7外長公報、歐盟外長公報等均首度支持臺灣有意義參與WHA，「美國在臺協會」（AIT）、「日本臺灣交流協會」及臺「駐澳洲辦事處」首度發表聯合聲明支持臺灣有意義參與WHO，以觀察員身分參與WHA。

②對臺圖謀加入聯合國系統給予支持。2021年10月21號，在「聯合國大會第2758號決議」通過50週年前夕，負責東亞和太平洋事務助理國務卿幫辦華自強誣稱「中國錯誤使用2758號決議，導致臺灣頻頻被排除在聯合國活動外」，呼籲各會員國加入美國行列，支持臺灣有意義參與。10月26日，布林肯發表聲明「支持臺灣有意義地參與聯合國系統」，並鼓勵所有聯合國會員國支持臺灣有意義參與聯合國系統及國際組織。島內輿論稱，這顯示美國對臺政策由戰略模糊走向戰略清晰，對臺灣「國家化」和「準同盟化」態勢明顯，美國「一中政策」正蛻變爲「一中一臺政策」。

第八，聯合盟友在國際場合操弄臺灣議題，企圖將臺灣問題「國際化」。美國民主黨素有強調聯盟合作與價值觀輸出的傳統，希望美國始終保持強大的「道義領導力」。在臺灣問題上，拜登政府的共識是「美臺共享自由、人權、法治等民主價值與共同語言，維持與臺灣關係符合美國戰略利益，要通過國防承諾確保臺灣民主穩定」。因此，拜登政府在全面「以臺遏華」的同時，摒棄川普的「美國優先」和單邊主義的對外政策，重塑與盟友的關係，重返多邊主義，重新審視對華戰略的總體佈局，開始拉攏盟友，以打羣架的方式對付中國，「在全球形成圍堵中國大聯盟」的氣勢和陣勢。國際社會更出現一個不正常的怪現象，美國、日本、歐盟、韓國、澳大利亞等國不斷在雙邊或多邊國際場合發表聯合聲明，頻繁表達對臺海和平穩定的關切，阻撓中國解決臺灣問題。2021年4月，美日兩國首腦發表「聯合聲明」，明確提出臺灣海峽和平穩定的重要性，這是1969年以來美日首次將臺灣問題納入「聯合聲明」。

是年5月，美韓兩國首腦發表「聯合聲明」，強調臺灣海峽和平穩定的重要性。隨後日本首相菅義偉、歐洲理事會主席米歇爾及歐盟委員會主席範德賴恩在共同參加的日歐峰會上發佈的聯合文件中，首次將「維護臺海和平穩定」納入其中。6月，日澳舉行「2＋2」部長級會談，會後發表的「聯合聲明」首度提及「維護臺灣海峽和平穩定的重要性，敦促和平解決兩岸問題」。同月，G7峰會公報宣稱，「我們強調臺灣海峽和平穩定的重要性，鼓勵和平解決兩岸問題」，日本共同社稱，這是G7公報首次將「臺灣海峽」納入其中。

8月，澳大利亞與法國舉行「2＋2」部長級會談，雙方在聯合聲明中「強調臺灣海峽和平穩定的重要性，鼓勵臺海議題和平解決」。9月，美澳舉行第31屆「2＋2」部長級會談，雙方表示繼續支持在不訴諸威脅或脅迫的情況下和平解決兩岸問題。12月，美歐外交高層召開第二屆「美歐中國議題對話」（U.S.-EU Dialogue on China），臺灣議題被列入對話的討論議程。2022年1月，日本首相岸田文雄與澳大利亞總理莫里森舉行視頻會晤並發表聯合聲明，強調臺海和平穩定的重要性。是年2月，布林肯、日本外務大臣林芳正與韓國外交部長鄭義溶在夏威夷舉行會談後發表「聯合聲明」，強調臺灣海峽和平穩定的重要性，這是美日韓在「聯合聲明」中首次提及「臺灣海峽」。

3月，美國與英國發布「印太地區協商聯合聲明」，重申維護臺海和平穩定的重要性。此外，美國在精心構築主導的美英澳AUKUS、美日印澳QUAD、「五眼聯盟」（Five Eyes）中，均將臺灣納入其中。拜登政府2022年2月公佈的「印太戰略報告」提及臺灣多達4次，稱要與美國區域內外夥伴一起，共同維護臺海的和平穩定，提升臺灣的防衛能力，由臺灣人自己來決定自己的前途。其讓更多國家支持臺灣、介入臺海事務，籠絡盟友對華集體打「臺灣牌」的意圖昭然若揭。民進黨當局對外政策的核心是構建挾洋自重、拒統謀「獨」的對外關係網，拜登政府拉攏盟友推動臺灣問題「國際化」，給民進黨當局的謀「獨」挑釁撐腰壯膽。

二、 拜登政府對臺政策的基本特點

第一， 拜登政府的對臺政策具有兩面性。川普任內不遺餘力「掏空」一箇中國政策，美對臺政策日漸由原先在大陸和臺灣之間極具兩面性的平衡策略，轉變爲持續對大陸施壓，對大陸強硬，向臺灣傾斜，甚而鼓動民進黨當局向大陸挑釁。拜登上任後，在不同場合向外界透露，美國的最大威脅是俄羅斯，最大的競爭對手是中國。布林肯在上任後的首場記者會上表示，美中關係是我們未來在世界上最重要的關係，這種關係越來越具有對抗性，有競爭的一面，亦有合作的一面。

2021年9月，國家主席習近平應約同拜登總統通電話，拜登明確表示，「美方從無意改變一箇中國政策」。2021年11月、2022年3月，在和習近平主席先後兩次視頻會晤上，拜登承諾堅持一箇中國政策，不支持「臺獨」，希望臺海地區保持和平穩定。不難看出，拜登政府有意將川普任內「極限施壓、全面對抗」的對華政策回調至「競爭+接觸」的大國戰略競爭框架。秉持現實主義理念，拜登政府通過運用「創造性模糊」，試圖進一步「穩中」「助臺」，持續塑造「不統、實獨」的「臺海現狀」。不過，弔詭的是，拜登政府及其幕僚口口聲聲堅持一箇中國政策，不支持「臺獨」，無意改變一箇中國政策，看似調整了川普任內公開高調「挺臺」做法，降低了對「臺獨」政權冒險挑釁的支持聲量，糾正了蓬佩奧此前公開表示的「臺灣不是中國一部分」的激進言論，貌似對「臺獨」風險的管控，對民進黨當局可能的「臺獨」冒進的警告，以免其「法理臺獨」引發大陸動武，將美國拖下水。

然而事實上，拜登政府卻反覆言行不一，出爾反爾，在具有高度政治敏感性的臺灣問題上不斷「切香腸」，打「擦邊球」，不斷向「臺獨」分裂勢力釋放錯誤信號。拜登本人先後兩次公然宣稱「協防颱灣」，雖然白宮高層官員均澄清「堅持一箇中國政策」「對臺政策沒有改變」，但難以消除人們心頭的疑慮。拜登政府通過運用「創造性地清晰」，非但自己力挺「臺獨」政權，而且拉攏盟友共同圍堵打壓中國大陸，建立「反華聯盟」，干涉中國內政。在拜登政府的兩面性中，制中爲實，維護臺海和平穩定爲虛；挺臺爲實，一箇中國政策是虛。

第二，拜登政府打「臺灣牌」的手法更策略、力道更強勁。在「以臺製華」戰略的具體實施上,拜登和川普有一個顯著不同，不像川普喜好「單打獨鬥」，橫衝直撞，拜登更注重「拉幫結夥」,迂迴彈性，剛柔並濟。拜登執政以來，以對大陸不太具有挑釁性的方式，「溫水煮青蛙」般從安全、戰略、政治、軍事、法律、經濟、臺灣國際參與等多領域對民進黨當局予以支持，並藉機展示捍衛「民主同盟」，美臺實質關係大爲提升。拜登政府聯合歐亞盟友和某些國際組織介入臺海事務，將臺灣問題「國際化」，加大美國和盟友夥伴集體對華打「臺灣牌」的力度。

三、 結語

總體來說，在中美戰略博弈持續升級態勢下，拜登政府繼續奉行「以臺製華」戰略，提升與臺灣當局的實質關係，同時在國際上拉攏盟友操弄臺灣問題「國際化」。拜登政府把臺灣當成遏制大陸發展與中華民族復興的「棋子」極力加以利用，民進黨當局爲了個人及政黨私利藉機謀「獨」，進一步加劇了臺海緊張局勢，給兩岸關係和平發展與臺海和平帶來新挑戰。

（作者爲北京聯合大學臺灣研究院副教授）

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