專家詳解學前教育法草案二審稿，如何保障學前兒童權益和普惠性辦園

近日，學前教育法草案二審稿提請全國人大常委會會議審議，目前正在公開向社會公衆徵求意見。這使得學前教育離“有法可依”的目標，又進一步。

自2004年全國人大在全國範圍內開展學前教育的立法調研以來，學前教育的立法進程漫長且艱難。到底由誰來主導學前教育，如何在政府和市場之間取得適當的平衡，財政投入與保障怎麼辦？在這些問題上，學界、業界一直頗有爭論。近年來不斷變化的人口發展趨勢，更加大了法規制定的難度。

相比一審稿，草案二審稿在學前兒童權益保障、規範幼兒園舉辦管理、財政投入等方面，都做出了重要修訂或進一步明確了立場。多名專家告訴第一財經，這次的審議稿相對完善，也比較務實。首都師範大學副教授蔡海龍表示，二審稿體現了促進學前教育向普及、普惠、安全、優質方向發展的立法目的，並突出強調了政府在學前教育發展中的責任。但在普惠性辦園和學前教育公平的保障方面，還需要有更加完善的制度設計。

突出學前兒童權益保障

與草案一審稿相比，二審稿最顯著的修改，是增設了“學前兒童”一章。

全國人大常委會法工委發言人黃海華表示，學前教育法草案初次審議後，各方面普遍認爲，學前教育立法應當以學前兒童爲中心，進一步突出對學前兒童的權益保障。爲此，學前教育法草案二次審議稿增設“學前兒童”一章。

這一章，整合了原一審稿有關學前兒童權益保障方面的內容，同時完善了部分規定。二審稿新增規定：學前兒童享有生命安全和身心健康、得到尊重和保護照料；學前兒童因特異體質、特定疾病等有特殊需求的，父母或者其他監護人應當及時告知幼兒園；幼兒園應當予以特殊照顧。

君合律師事務所合夥人餘蘇認爲，各級各類教育對象的認知水平、身心發展特點和教育需求均不同，具有明顯的教育差異性。二審稿將“學前兒童”單列成章，體現了以學前兒童爲中心的導向，有利於系統、完整地對學前兒童的基本權利進行保障。

此外，二審稿完善了“適齡兒童方便就近接受學前教育”的規定，明確“就近”的範圍，是指“在父母或者其他監護人的工作或者居住地”。餘蘇指出，二審稿選用“在父母或者其他監護人的工作或者居住地”而非適齡兒童的“戶籍所在地”，是考慮到學前兒童需要父母或其他法定監護人保護照料的特性，體現了對學前兒童權益保障的充分考量。

中國教育科學研究院研究員儲朝暉也表示，強調“就近入園”非常重要。“我到各地考察時發現，部分幼兒園的規模仍然過大，孩子居住地離幼兒園的距離比較遠。要真正落實就近入園，就得做好幼兒園的布點工作，減小幼兒園之間的差距，幼兒園的規模也不宜過大。”儲朝暉說。

針對近年來出現的幼兒園關停，草案二審稿新增規定：幼兒園變更、終止的，應當提前六個月向縣級人民政府教育行政部門報告並向社會公告，依法辦理相關手續，妥善安置在園兒童。

餘蘇表示，幼兒園突然關停，會給教育主管部門、家長及孩子帶來較大影響。爲保護家長的經濟權益和學前兒童的受教育權，草案做出了此項修訂，充分體現了對學前兒童權益保障的重視。將報告公示期設定爲六個月，也符合我國學期制的時間規律，方便幼兒園關停、在園幼兒轉移等過渡工作的完成。

“但是，二審稿的規定較爲粗略，向教育主管部門報告的具體要求、向公衆公告的時間及內容要求，安置在園幼兒的具體要求等等，均有待進一步細化。”餘蘇說。

加大保障力度，促進公益普惠

過去，制約學前教育立法的主要原因之一，是公衆對於學前教育的定位監管存在不同的想法。學前教育究竟由誰來主導，經費投入和財政保障如何辦？這些問題一直存在爭議。

首都師範大學副教授蔡海龍告訴第一財經，從學前教育的性質定位來看，由於它並不屬於義務教育的範疇，無法要求政府承擔全部保障責任；但如果政府完全不承擔財政投入等責任，則與學前教育的公共性相違背。因爲社會普遍認爲學前教育是重要的社會公共服務，不僅有利於保障兒童權利，還能爲國家發展和民族復興準備優質的人力資源。

爲了迴應上述問題，實現學前教育均衡發展，普惠性的制度設計被認爲是比較有效的解決辦法。此前，學前教育法草案一審稿就明確展現出促進學前教育普及普惠安全優質發展的態度，規定各級人民政府應當依法引導和規範社會力量舉辦民辦幼兒園，積極扶持民辦幼兒園提供普惠性學前教育服務。

蔡海龍認爲，目前的草案更加強調了學前教育的普惠性、公益性。草案文本中針對央地財政支出責任的規定，對普惠民辦幼兒園扶持方面的規定等，都充分表現出政府在積極承擔起學前教育領域的責任。

草案二審稿在第六章“投入保障”進行了專章規定，指出：中央財政通過轉移支付對地方統籌給予支持，省級人民政府應當明確本行政區域內各級人民政府財政補助經費分擔比例，並適時調整。此外新增條款：確保財政性學前教育經費在同級財政性教育經費中佔合理比例；有條件的地方逐步推進實施免費學前教育。

“通過明確中央和地方政府在財政支出、財政保障和政策扶持等方面的規定，來增強學前教育的公益性。特別是在有條件的地方推進免費學前教育，這一修訂很重要，它蘊含了未來條件成熟時將學前教育納入義務教育體系的可能性。”蔡海龍說。

在社會力量如何參與學前教育發展上，二審稿也作出了修訂，明確“鼓勵、引導和規範社會力量參與學前教育發展”，並進一步規定，鼓勵自然人、法人和非法人組織通過捐贈、志願服務等方式支持學前教育事業。餘蘇指出，這幾處修訂，正面確定了學前教育鼓勵社會力量參與的態度，打破了坊間一度流傳的“學前教育不歡迎社會力量，所有的民辦幼兒園都要取消轉成公辦”等等的傳言，保障學前教育資源多渠道供給，共同促進學前教育高質量發展。

草案二審稿，總體突出明確了學前教育的普惠性、公益性。但蔡海龍認爲，目前的法案，尚未細化普惠性辦園的制度設計。“在認定標準、規模佈局、招生入園、監督管理和政府給予的扶持獎勵等方面，都還需要更加詳細的制度設計，這關乎普惠性這一核心制度設計，能否真正落地。”

而在儲朝暉看來，如何保障同一個區域內的孩子能平等享受到學前教育經費，是一個仍需法律回答的問題。“客觀上，還是存在分等級、分類別地向不同幼兒園提供不同經費保障的情況。總體的財政經費增加，但是增加的部分主要是被某一部分的人享受。”如何保障那些真正沒有條件進幼兒園的孩子，享受到公共財政經費，爲他們“兜底”？儲朝暉認爲，現有草案的迴應還不夠充分。

適應人口變化大背景

學前教育立法進程漫長，在這期間，我國學前教育情況經歷了很多變化。

人口高峰時期，“入園難、入園貴”的矛盾顯著，急需政策出臺，增加學前教育資源，實現學前教育的基本普及。今年5月，教育部公開表示，通過各地多渠道擴大普惠性資源，大力發展公辦園，積極扶持普惠性民辦園，用十年時間補上歷史欠賬，極大緩解了“入園難”問題。但底子薄，欠賬多，發展不平衡不充分的矛盾依舊突出。隨着人口變化、城鎮化進程推進，學前教育資源佈局與結構面臨新的挑戰。

事實上，新的人口發展趨勢對幼兒園辦園和學前教育的影響，可能比想象中更加迅猛。國家統計局數據顯示，2023年出生人口902萬，比上年減少54萬人，2023年學前教育在園幼兒4093.0萬人，相比2022年，減少了534.5萬人。在園人數的加速減少，對幼兒園開辦與維持形成新挑戰。據教育部的數據，2023年全國幼兒園數量爲27.44萬所，相比上一年減少了1.48萬所。在2022年，我國幼兒園數量出現歷史上首次減少，比上年減少5610所，下降1.9%。2023年的降幅加大，下降幅度超過5%。

在當前人口增速放緩的背景下，學前教育的前景如何？應該朝着什麼方向發展？草案二審稿對於這個現實問題，進行了迴應。

蔡海龍告訴第一財經，草案二審稿更加鮮明地展示出，未來學前教育會根據人口發展和城鎮化的趨勢，來確定規模與優化佈局結構。首先，二審稿更加明確了幼兒園規範管理的規定，要求採取有效措施防範幼兒園及周邊安全風險。例如，草案規定：幼兒園發現學前兒童受到侵害、疑似受到侵害或者面臨其他危險情形的，應當立即採取保護措施；發現學前兒童受到侵害等危險情形或者發生突發事件等緊急情況的，幼兒園應當及時通知其父母或者其他監護人。

此外，二審稿規定：縣級以上地方人民政府應當統籌當前和長遠，根據人口變化和城鎮化發展趨勢，科學規劃與配置學前教育資源，有效滿足需求，避免浪費資源。蔡海龍認爲，這體現了學前教育與人口發展的協調性，要求合理規劃、科學配置學前教育資源，而不是單純追求增量發展。上述規定，預示着未來學前教育將走上優質規範高質量的發展道路。

“過去人們常說入園難、入園貴，甚至社會上還出現了一些‘黑園’‘灰園’，這說明當時一些幼兒園在辦園管理和保教活動中存在不規範的問題，影響了兒童的身心健康和全面發展。那個時候，學前教育法面臨的是如何擴大教育資源供給滿足社會對學前教育的需求問題。但現在人口增速放緩後，近來各個地方的幼兒園關門情況比較多，因此未來學前教育的發展，需要考慮到人口發展和城鎮化的趨勢。”蔡海龍說。

關注教職工與教學

幼兒園教師資質與學前教育教學質量，也是近年來社會關注度較高的話題。

爲了辦園規範化，實現學前教育的高質量發展，就需要解決學前教師的福利待遇與師資隊伍建設問題。蔡海龍認爲，過去幼兒園水平參差不齊，學前教師也存在工作難、待遇低、流動性強、管理不規範等問題，學前教師隊伍的建設，相比於中小學教師來說還存在一定差距。學前教育立法，必須要對這些問題做出迴應。

爲此，草案二審稿規定，應當制定幼兒園園長、教師、保育員、衛生保健人員等工作人員培訓規劃，開展多種形式的專業培訓。這有助於務實建設一支高水平、專業化、穩定的幼兒教師隊伍。

在幼兒園教學方面，草案二審稿還對學前教育“去小學化”作了明確規定：幼兒園不得采用小學化的教育方式，不得教授小學階段的課程，防止保育和教育活動小學化。蔡海龍指出，防止幼兒園小學化，事關保護兒童的天性和童年，也和教育公平息息相關相關，不能僅從目標上要求幼兒園“去小學化”，還需要更具創新性和操作性的制度設計，以及更加健全的監管機制。

針對教職工待遇，草案二審稿也在第四章“教職工”中規定：幼兒園及其舉辦者應當按照國家規定保障教師和其他工作人員的工資福利，依法繳納社會保險費，改善工作和生活條件，保證同工同酬；縣級以上地方人民政府應當將公辦幼兒園教師工資納入財政保障範圍，統籌工資收入政策和經費支出渠道，確保教師工資及時足額發放；民辦幼兒園可以參考當地公辦幼兒園同類教師工資收入水平合理確定教師薪酬標準，依法保障教師工資待遇。

不過，第一財經採訪的多名幼教行業人員，對“同工同酬”能否真正落實，表示了擔憂。他們特別表示，“有編制”和“無編制”的幼教在工資待遇上，存在較大差距。蔡海龍認爲，學前教育法作爲學前教育領域最基本的法律，從立法定位上看，不可能“打包解決所有問題”，還需要出臺地方性的法規和部門規章，與其他法律法規共同協作來實現和保障“同工同酬”。既然學前教育法的草案已經明確提出了“同工同酬”的規定，那麼後續的制度設計和落實舉措，值得公衆期待。

儲朝暉則認爲，目前草案在第四章“教職工”中涉及幼兒教師權益保障的內容，都是經濟保障，沒有體現出對幼教表達權、知情權、參與幼兒園管理的權利等權利的保障。他認爲，這對幼兒教師是不公平的，至少要依據《教師法》的要求，將這些權利明確寫出來。