工商社論》拜登總統的新年新難題

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2023年新春伊始,美國衆議院議長選舉經過百年首見的15輪投票,共和黨的麥卡錫終於在1月7日成爲議長,在118屆國會正式開議後,其與民主黨總統拜登之間對於「預算大放送」的齟齬不快,立即升高戰火。有鑑於聯邦政府預算審查的體制和法令,在過去半個世紀的轉變,適逢去年11月期中選舉之後、聖誕節之前,對於前總統川普的司法調查報告出爐,讓原本就兩極對立的政黨競爭,以及總統和國會的憲政對峙關係,雪上加霜。

一方面,對於2021年1月6日的國會暴動案,衆議院的調查特別委員會於去年12月22日公佈的調查報告,建議聯邦檢察官以四項罪名起訴川普,引發軒然大波。另一方面,雖然聯邦機構的部分停擺與/或全部關門,並不是憲政的常態,卻因爲最近幾年兩黨激烈競爭,去年的春季和冬季都曾經發生聯邦政府預算面臨斷炊危機,而必須以臨時預算支應,才讓聯邦政府得以維持基本運作。

就此觀之,2022年10月1日開始的新會計年度,執政的民主黨在11月期中選舉,失去衆議院的多數席次(共和黨在435席取得222席),但在原本各佔一半席次的參議院,取得50+1的微弱多數,對於明年11月的總統大選,影響至爲深遠。

美國朝野兩黨今年將陸續啓動黨內的總統初選,逐漸民粹化的選舉風氣,政治上的衝突對峙,以及在預算上,不同政黨、或是相同選區的跨黨派國會議員的各有所好,都會影響到拜登所提出各種法案的撥款項目和額度發放。

由於國會對於聯邦政府提出的預算案,除了刪減預算和監督政府的施政之外,還可以做出「增加預算」之決議。因此,兩極化的政黨對立,使得過去借由國會殿堂上的議事攻防,以及同選區、跨黨派利益互惠的「肉桶政治」和「滾木立法」之傳統,被壁壘分明、「非我族類」的政黨鬥爭,以及「絕對的善和絕對的惡」之極端政治,取而代之。也因此,今時今日的政治形勢,有政府體制改革的遠因,也有政黨和選舉惡性競爭的導火線,兩者都其來有自。

其一,強勢總統的大權在握。原本隸屬財政部的「預算局」,在1970年(尼克森任內)改制由總統管轄的「預算管理局」;甚至還可以在沒有宣告戰爭的情況下,對外發動戰爭,或「沒收國會的撥款」,乃至於行使「形同非法的(國會所通過預算的)項目否決權」。無論是詹森總統出兵越南,或是尼克森總統將戰火蔓延到鄰近的柬埔寨和寮國,最後迫使美國國會展開一系列的制度性反制。

其二,國會加強對於政府預算的監管。1973年美國國會通過「戰爭權力法案」,尼克森1974年在國會發動彈劾的政治壓力下,被迫自動請辭下臺。重要的還有:「1974年國會預算及截留控制法」(Congressional Budget and Impoundment Act),參衆兩院依法設立「預算委員會」,併成立「國會預算局」,審理預算並監管行政部門預算使用之延遲和撤銷,將聯邦政府的會計年度從7月1日,改爲現行的10月1日。

其三,總統和國會間的「跨黨派」憲政權力之爭,見諸對於預算控制能力的此消彼長及參衆兩院的多數,是否和總統是同一個政黨。無論是政府舉債的額度(延緩年限或提高國債上限),裁量性支出的額度(要降低),減稅或加稅(稅目與額度)、抑或是削減聯邦政府支出(但延長強制性支出的削減年限,漸進式的削減政府支出),都是政黨博弈的重要場域。

其四,因應不同時空的需求,控制聯邦預算的使用和跨黨派預算的協同提出,成爲政黨之間和白宮與國會之間的最大公約數。既有扮演重要角色的「2011年預算控制法」,也有基於參衆兩院的政黨席次、政治氛圍、以及經濟社會的時況需求,透過「跨黨派預算法」(The Bipartisan Budget Act),讓不同黨籍的總統,得以在2013年與2015年(歐巴馬總統)、2018年與2019年(川普總統),進行不同程度的修訂與調整。

在本屆國會正式開議之後,由共和黨佔多數的衆議院與民主黨過半的參議院,其與拜登總統的競合關係,將呈現本質上的轉變。由於明年11月的總統大選在即,從2月第一個星期一,拜登向國會提出新年度的聯邦政府預算案開始,兩院的共同決議,就算能夠如期於4月中旬完成,後續調整和款項的撥用,要在9月底由參衆兩院完成,也將是拜登的重大考驗。